突出三个聚焦　推进两区建设

国以农为本，民以食为天。确保粮食安全和重要农产品有效供给始终是国家稳定发展的根基。创建粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”），是落实新形势下国家粮食安全新战略的重大举措，是适应我国经济新常态，推进农业供给侧结构性改革和应对国际竞争的战略性措施。
    粮食生产功能区是指以确保国家口粮绝对安全、谷物基本自给为主要目标，按照应划尽划的原则，确定的水土资源条件优越、基础设施完善、稳定种植小麦、水稻、玉米等目标粮食作物，并实施特殊政策的区域。重要农产品生产保护区是指以保障国家棉油糖等重要农产品合理自给水平、维护产业安全为主要目标，按照择优划定原则，确定的生产条件适宜、基础设施相对完善、稳定种植棉油糖等目标作物，并实施严格保护的区域。
    近日国务院颁布了关于建立“两区”的指导意见，要求突出三个聚焦，加快推进“两区”建设，以确保国家粮食安全根基更加稳固，棉油糖等重要农产品自给水平维持稳定，农业产业安全掌控能力全面增强。
    一、 聚焦目标地块，固化“两区”空间
    耕地是最宝贵的农业资源、最重要的生产要素。落实好新形势下国家粮食安全战略，端牢中国人的饭碗，根本在耕地，关键在优质耕地。近年来，尽管我国粮食连年增产，重要农产品供给充足，但工业化、城镇化发展和生态建设与农业争地的情况日益增加，“既要饭碗，也要建设；既要生存，也要发展”的矛盾越来越突出，一些资源条件较好的优势产区水土资源被挤占，影响农业持续健康发展的风险不断叠加。
    固化“两区”耕地空间。建立“两区”本质上就是把种植粮食和重要农产品的优势区优质耕地相对固定下来，布局国家永久性粮仓和重要农产品核心生产基地。在现有耕地红线保护、永久基本农田划定的基础上，进一步明确粮食和重要农产品生产用地底线，将“两区”生产用优质耕地划分落实到田间地块，构筑农业核心用地空间，建立新时期保障国家口粮绝对安全和稳定重要农产品自给水平的战略防线，为全面建成小康社会、实现国家现代化提供坚实的物质基础和发展底气。
实施动态跟踪精确管理。对划入“两区”的10.58亿亩耕地全部地块，进行统一编号命名，建立电子地图和数据库，充分运用现代信息技术、遥感技术建立“两区”监测管理体系，对两区耕地面积、位置、用途和权属进行实时监测和精准化管理。
    实施最严格管护措施。探索建立比永久基本农田更加严格的保护制度，将最稀缺、最宝贵、最优质的耕地资源优先保护起来，严控对“两区”的占用。确保用途不变，控制“两区”耕地开发强度和利用方式，有效阻止“两区”优质耕地非农化和非粮化流失，推动形成合理的生产、生态和生活“三生”用地空间格局，促进生产布局与资源环境相匹配，实现农业可持续发展。
    二、聚焦目标作物，提升耕地产能
    “两区”耕地主要限于种植目标作物及其养地作物，巩固和提升“两区”目标作物生产能力是建立“两区”的基本任务。重点选择8种具有战略性、敏感性、关系国计民生的作物作为“两区”建设的目标作物，其中粮食生产功能区以口粮为主、兼顾玉米，具体包括水稻、小麦和玉米3种作物，重要农产品生产保护区包括大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等5种作物。
    稳放结合。按照粮食等刚性农产品基本消费需求，稳定聚焦发展8种目标作物，在坚决守住国家战略性农产品供给底线的同时，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，要放开8种目标作物之外的个性化、多样化、高弹性农产品的生产，全面改善农业的供给有效性和竞争力。
    产能提升。实施“良田+良种+良法”组合战略，系统稳定提升“两区”目标作物产能。通过改良土壤，培肥地力，促进土壤养分平衡，防止耕地退化，建设“旱能灌、涝能排、油改电、土肥沃、生态好”的高标准农田，提高“两区”耕地的基础地力，“藏能于地”。在此基础上，通过引导新品种、新技术、新装备和社会化服务等现代生产要素优先向“两区”8种目标作物定向聚集，“藏能于技”，加快提高目标作物生产能力，率先把两区建设成为生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、资源环境可持续的国家战略性农产品供给核心区，降低粮食等重要农产品对国际市场的依存度，防范市场风险，保障粮食等重要农产品稳定供给。
    三、聚焦目标主体，保障耕地收益
    目标作物种植者是“两区”建设的主体，也是两区建设中最活跃的生产要素，保障主体的合理经济收益是两区持续运行的关键。目前我国农业生产经营规模小、分散种植，生产成本高，比较效益低。同时现有农业支持政策多以普惠性为主，农户种不种粮食都享受粮食扶持政策，没有与目标主体行为挂钩，政策针对性、精准性不足，影响种植者生产热情。
    政策创新。以引导主体种植目标作物为中心进行激励政策创设，将各种政策资源向“两区”目标作物种植者倾斜聚焦，切实保护生产者权益，加快改变农户种粮吃亏、粮食大县财政穷县的局面，切实解决“两区”发展动力问题。要完善财政支持政策，健全两区利益补偿机制，逐步提高两区人均财力保障水平，推进两区范围内各类资金整合统筹使用；率先在“两区”范围内建立以绿色生态为导向的农业补贴制度；创新信贷支持政策，在符合条件的范围内探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点；优先在“两区”范围内探索农产品价格和收入保险试点，推动“两区”农业生产灾害保险全覆盖，守护主体种粮收益最后一道防线。
    精准施策。利用现代高新技术，建立“两区”农业生产监测体系和田间地块具体信息档案管理平台，对“两区”田间地块目标作物的种植情况进行实时监控，实现精准监测；根据“两区”耕地用途变化、目标作物生产情况动态监测结果，实现对优质耕地的适时高效精准监管和保护，高效落实兑现“两区”农业激励政策，全面降低支持对象辨识、支持条件核查、补贴面积核定等政策执行成本，增强农业激励政策的针对性、精确性。确保政策“精准滴灌”，整体提升政府对粮食等重要农产品的调控与管理水平，切实调动地方政府重农抓粮和农民务农种粮的积极性。
      （ 作者：罗其友 周振亚  ）