大数据:从国家战略到城市治理实践

万物互联、人机交互，从每一个网页的浏览，到每一次便捷的约车，从政府部门登记的每一条信息，到医院就诊的每一个记录，数字时代的我们无时无刻不在创造着一种新生资源——数据。

当数据变成“大数据”，关于它的认识也进一步清晰。“无法在可容忍的时间内用传统信息技术和软硬件工具对其进行获取、管理和处理的巨量数据集合，具有海量性、多样性、时效性及可变性等特征，需要可伸缩的计算体系结构以支持其存储、处理和分析。”北京理工大学副校长、中国科学院院士梅宏在接受本网采访时这样定义大数据的概念。

在杭州，街头的摄像头不仅在“观察”，还可以“思考”。大数据、云计算、人工智能等前沿科技深度的融合运用，给城市装上了可以感知、预警、指挥的“大脑”。

作为信息化发展的新阶段，大数据已成为人类认识复杂系统的新思维、新手段，促进经济转型增长的新引擎，提升国家综合能力和保障国家安全的新利器，提升政府治理能力的新途径。

新机遇，新挑战，新要求。

从各式各样的行为分析，到个性化的服务推送，从企业的数据“掘金”，到世界各国在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面的前瞻性布局，熠熠生辉的大数据价值正越来越受到重视。这是一场战略性的竞争，用好大数据资源，主动增强运用大数据的本领，方可赢得主动、赢得未来。

时不我待。2015年8月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》；党的十八届五中全会将大数据上升为国家战略；党的十九大报告中，习近平总书记明确指出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”；2017年12月8日，在中共中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记明确提出了“大数据是信息化发展的新阶段”这一重要论断，并指明了推动大数据技术产业创新发展、构建以数据为关键要素的数字经济、运用大数据提升国家治理现代化水平、运用大数据促进保障和改善民生、切实保障国家数据安全等五项工作部署。我国发展大数据开启了新的篇章。

懂得大数据，用好大数据，增强利用数据推进各项工作的本领，杭州是一个缩影。

攻坚克难，59个部门、300多亿条政务数据无条件归集

在杭州市数据资源管理局，工作人员递给我们三本“菜单”——《杭州市政务数据资源目录（2018版）》。三本厚厚的目录详细列明了杭州市56个单位的政务数据和83个省接口的共享情况，什么单位共享哪些数据，共享和开放的属性是什么，更新周期有多长等等，一一在列。

“目录里的数据全部实现了归集，支持全市范围内跨部门、跨区域共享”，工作人员介绍说，“群众办事需要的材料，只要在政府其他部门办理业务留有数据痕迹，现在就不用重复提供了。”

要做出舌尖上的美味，先要有好食材；城市治理要实现智慧化，海量数据的互联互通和智能共享是首要前提。杭州市以“最多跑一次”的改革理念，着力推动政务数据、公共数据、互联网数据、企业数据等数据资源的归集和共享。

这并不是件容易的事。

杭州仅全市61个市一级部门和34个市直属企事业单位，就建有信息系统899个、数据库627个、数据库表60余万张，有的大部门如人社、城管等，自身都有30多套系统，彼此之间以前均互不联通，全市公共数据量将近1000亿条。这样庞大的数据如何进行整合和比对？

“辛辛苦苦积累起来的数据，怎么能轻易给别人分享”“有风险，不方便分享”“数据都分享了，单位还有存在感吗？”……面对一些部门和单位发出的质疑，如何在打破信息壁垒的同时打破观念壁垒？

推进大数据运用，建设智慧城市，决不允许存在信息孤岛！杭州市委市政府锐意改革，攻坚克难，明确提出政务数据要“无条件归集，有条件使用”，为大数据归集与共享提供了强有力支持。

“你们部门的数据在哪里，什么时候提供？”“能接入的数据马上接入”“不能提供数据的请打报告申请”……2017年9月的第一个周末，是杭州数据归集共享攻坚战打响后的第一个非工作日。杭州市数据资源管理局办公室里热火朝天，首批14个相关单位的业务负责人与技术人员齐聚一堂，拉开了数据归集共享“大会战”的序幕。

截至今年1月 19日，杭州市数据资源管理局已归集 59 个部门、4118 张表、63169 个字段，累计总归集量310.68亿条。

杭州市数据资源管理局政务数据交换中心

改革不等人，为提高数据归集的效率和实用程度，杭州市在数据归集过程中坚持目标和需求导向，通过现场需求对接会的方式，让数据需求部门和数据提供部门面对面沟通，确认需求数据的具体内容和要求，为数据精确交换奠定基础。截至目前，杭州已组织召开需求对接会42次，涉及部门45家，细化数据需求226项，数据汇集速度提升了2至3倍，满足了改革所需。

与此同时，杭州坚持安全底线，加强对数据归集共享和使用的管理。印发《杭州市政务数据安全管理工作意见（暂行）》，明晰政务数据安全各方职责，建立政务数据安全监督检查、通报和事件责任追究制度。对共享数据的使用情况实行24小时监控，调阅数据以“水印”方式全程留痕，确保信息安全。

“夜以继日的并肩作战，培养出了大家的默契，也稳步推动了数据归集进程。”杭州市数据资源管理局数据资源处处长齐同军说，“以前对共享数据不情愿、有顾虑的，现在感受到了大数据运用的好处，共享数据、使用数据改进管理的自觉性大大提高了。”

融则通，通则利。原本分散在各个部门、相互孤立的数据资源相互连接，实现了全市政务数据联通共享、动态更新，为群众带来了实实在在的好处——

不动产登记实现“一个窗口受理、一套表格填报、一个系统审核”，跑出了全流程60分钟领证、全国最快的“杭州速度”；商事登记在全国首推“1+N”+X多证合一、证照联办改革，率先启动“商事登记一网通”，实现85%新设企业可按“一件事”标准进行网上办理；投资项目审批中大力推行模拟审批、多测合一、联合验收等创新举措，投资项目总体审批周期再提速30%；公民个人事项办理中推行“简化办、网上办、就近办”，凭身份证可办理296项事项，使用手机端实现全程办理的达86项……

“最多跑一次”

“下一步，我们将引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等第三方数据加入数据开放平台，推进公共机构数据资源统一汇聚，通过和政务数据的融合、比对、补充，有效丰富政务数据内容，并逐步向社会开放部分政务数据资源，加强公共服务能力创新，充分释放数据红利，激发大众创业、万众创新活力。”杭州市数据资源管理局局长郑荣新表示。

创新引领，连接起“世界上最远的距离”

在杭州，有一句被很多人熟知的“名言”：世界上最遥远的距离，是红绿灯跟交通监控摄像头的距离。它们都在一根杆子上，却从来没有通过数据被连接过。

有人统计，中国有的大城市有将近60万个摄像头，如果不借助人工智能，需要120万人才能在当天把摄像头的数据看完。

数据归集是基础，智能运算是关键，杭州将“世界上最远的距离”连接了起来。

2016年，杭州市正式启动城市数据大脑。坚持创新引领，着力构建平台型人工智能中枢，推进大数据、云计算、人工智能等前沿科技深度融合运用，给城市装上可以感知、预警、指挥的“大脑”。

交通治理，是杭州城市数据大脑挑战的第一个难题。

2017年10月9日上午，一场救护车演练在杭州市萧山区开展。在市心路—晨晖路路口到市心路—利华路路口全程近7公里的演练中，救护车出行被优先21次，平均行驶速度达36km／h，相较该路段常规通行时间节省854秒。

854秒的“救命”时间背后，是交通、公安、医疗、消防等不同部门系统之间的数据整合，更是一套快速而精密的运算和系统调度——急救点接到电话，运算平台根据共享数据进行实时计算，自动调配沿线信号灯配时，同时，监控视频根据救护车的GPS定位，始终跟踪救护车行驶，指挥中心的终端大屏会帮助交警把控急救的实时进展。调度中，对路段的预判提前好几个路口，并以秒级单位进行分析判断，确保车辆最快速在绿灯状态下通行。

去年9月以来，杭州城市数据大脑交通模块率先在市区和萧山区部分道路开展试点。通过对历史数据和实时数据的大数据分析，实现交通实时状态判定和自动事件报警，并通过人工智能反哺信号灯控制系统，计算出实时的交通优化方案。

杭州交警支队的道路拍摄画面

目前，数据大脑已接管杭州128个信号灯路口，试点区域通行时间减少15.3%，高架道路出行时间节省4.6分钟。在主城区，城市大脑日均事件报警500次以上，准确率达92%；在萧山，120救护车到达现场时间缩短一半。全市信号灯报警并调整配时方案8000余次，视频监控自动巡查到安全事件近2万件。

“道路资源有限，供需矛盾日趋尖锐。新能源、新蓝海在哪里？大数据的出现和应用，就是交通管理的新蓝海。”杭州市公安交警局政委王叶飞说。

以城市大脑为载体的大数据应用在杭州的城市治理中徐徐展开。

在杭州市城管委大楼内的数字大厅，大屏幕上显示的杭州地图不时亮起反映问题的红点。十几个工作人员对着大屏幕和各自的电脑屏幕，及时分派解决问题，每天，这个大厅要处理问题约1万个。在杭州市委市政府统一领导下，杭州市城管委主动更新城市治理理念，积极运用“互联网+物联网+大数据”手段，依托“数字化城管”、视频监控等技术，开展智慧城管建设，推动杭州城市管理的重心已从人防转为技防。

杭州城管指挥中心的城市信息热点图

数据是“放大镜”，更是“望远镜”。在丰富的数据基础上，杭州充分发挥城市大脑的辅助决策作用。在虚拟的数字城市中构建算法模型，通过机器学习不断迭代优化，计算出更“聪明”的城市运行和建设方案：每个路口红绿灯设置为多长时间通行效率最高，哪些路口应该禁止左转，公交车辆和线路如何调度更为合理，道路修建是否有更好的选择……让政府决策更为精准、智能。

“城市大脑”模型

数据大脑的运用不仅是技术创新，更催生了管理理念和管理方式的改变。以交通领域为例，大数据的量化管理模式，提供了更为客观公平的衡量标准，决定了无论是分流疏导还是信号配时，都必须摒弃传统的点线管理模式，而要用系统论的方法来统筹组织面上交通、区域交通。同时逐步改变了交警传统的警务机制和管理模式，真正把大数据作为战斗力生成方式，推动“城市数据大脑”与交管业务工作的融合，努力实现公安交管工作的转型升级。

大胆拓荒，加大推进力度。2018年，杭州将进一步拓展应用领域，围绕交通治堵、移动办事、智慧亚运等重点，推动城市数据大脑应用从交通向公共安全、城市管理、民生服务等领域延伸拓展。启动城管、医疗系统全面接入和改造提升工作，在数据资源互通、智能算法共享条件下，探索提升行业系统效能的有效路径。

协同治理，汇聚各方面参与大数据治理的磅礴力量

“在与企业的合作中，政府部门既要注重帮助企业寻找和培育创新发展转型升级的新引擎，也要坚持主导主动主控，以需求为导向，需求引领技术，实现双赢。”谈起交通大脑建设的过程，杭州市交警局办公室相关负责同志跟我们分享了与企业的“相处之道”：“开始的时候还有分歧，现在合作得越来越愉快了！”

社会治理不能只由党委政府唱“独角戏”，大数据运用也不例外。交警局所提的“相处之道”是杭州市充分发挥行政管理领导力，调动各方力量参与城市大数据治理的有力证明。

阿里云提供大数据、人工智能技术支撑，中控、银江等深入开展交通调控研究，海康、大华提供视频检测技术，新华三、富士康提供云计算、网络设备等支持……城市数据大脑广泛吸纳相关领域龙头企业参与研究、发挥所长。市数据资源管理局还与阿里云、城市大数据运营公司联合开发“祥云”DRMS，实现了百万级数据的秒级归集，有效整合数据资源。

杭州阿里巴巴滨江区总部

在运用大数据治理交通过程中，交警部门加强与市数据资源管理局、市经信委等部门协作，阿里巴巴、海康威视等高新企业优势互补、信息共享、合作多赢。充分发挥企业的技术创新优势和公安交警部门的实战经验优势，加强产研结合、科技攻关和机制创新，为以数据为纽带，促进部门和企业协同治理“城市病”探索了路径。

加速“云端产业”发展，杭州着力建设云栖小镇、云谷等产业平台，落地一系列优惠政策，引进人才，打造一批“大数据开发企业”；同时继续大力推进“工厂物联网”，将每一个生产过程“数据化”，确保采集足够，为大数据运用打下坚实的产业和技术基础。

“没有一批全球有影响力的企业，也就不可能有这样的局面。在参与城市数据治理过程中，企业自身也获得了发展。”杭州市政府相关负责同志说。

在充分发挥政府部门和企业合力的同时，杭州市还注重引导市民积极参与到城市大数据治理中，打造千千万万个数据流通的“毛细血管”。

小到井盖、路灯，大到桥梁、隧道，从找找车位、找找公厕、天天骑车到街市百态、政策惠民，杭州市城管委推出的“贴心城管”App汇聚了杭城城市管理各行业“人”“事”“物”等各类静态和动态信息，并在国内首次推出“我来爆料”功能等举措，主动打开城市管理“工作闭环”和“黑盒”，在建设城市管理“数据大脑”方面，持续提升着各类城市基础设施运行状态的感知能力。

2017年11月30日，“杭州政务”App上线，以政务办理为重点，在解决群众“办事难”问题的同时，延伸数据收集面，成为集政务信息共享和数据资源积累于一身的移动政务端。目前，浙江政务服务网App 杭州平台累计接入事项 86 项，其中公民个人办事事项 53 项、商事登记事项33 项。

杭州“贴心城管”App

审时度势，精心谋划，超前布局，力争主动。大数据运用方兴未艾，杭州绝不是孤例。为推动实施国家大数据战略，迫切需要领导干部懂得大数据，用好大数据。这是新时代全面增强执政本领进程中的一道必答题。（中央纪委监察部网站 郭兴）