银川市政府“一女许两夫” 百亿特许经营权争夺战

△ 3月27日，在黄河宁夏银川段，国内首条穿越黄河供热管线黄河段管道打通工程正式启动。

东临黄河、西倚贺兰，“塞上湖城”银川本应是常年蓝天碧水。但财新记者2月初来此时看到，冬日暖阳下，灰霾模糊了山的轮廓，银川街头略显苍凉。从供热规划图上看，燃煤小锅炉星罗棋布。

环保压力之下，银川酝酿了一场供热改造。2016年，银川市政府引入百亿元“东热西送”项目。此后，该项目被列为2018年宁夏回族自治区成立60周年大庆献礼工程。

据当地媒体报道，银川“东热西送”是西北地区首个采用长距离、跨黄河、大温差热泵技术的供热项目，将银川周边火电厂的余热长距离输送到银川市兴庆区、金凤区、永宁县及河东等区域；项目分两期，共计投资100亿余元，将替代银川市城区小锅炉155台套，预计可减少城区燃煤量130万吨、二氧化硫排放1.2万吨、氮氧化物排放2万吨、烟尘排放3.5万吨，从根本上提升冬季采暖季的空气质量指数。

对于2017年市级财政收入仅为213亿元的银川而言，“东热西送”堪称大手笔，离不开外部资金支持。中国青旅实业发展有限责任公司（下称青旅实业）和中国华电集团有限公司（下称华电集团）先后瞄准这一项目，青旅实业计划采取BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）模式，华电集团希望与当地政府合资，采用PPP（Public-Private Partnership）模式。

但项目一波三折。2016年2月，华电集团率先与银川市政府签署框架协议，此后迟迟没有实质性举动。环保督察压力之下，银川市政府迅速与青旅实业接洽，为其开启“绿色通道”，并在2017年6月底将银川城区大部分供热面积的特许经营权正式授予青旅实业。然而过了仅仅不到半年，当青旅实业完成下游13.5亿元合同招标、穿越黄河的盾构工程准备开工之际，银川市政府部门又以签协议时没有公开招投标为由，提出撤销青旅实业的供热特许经营权、解除特许经营协议，转而与华电集团重新开始合作。

撤销特许经营权意味着企业前期投资回报无保障，青旅实业认为，未公开招标是政府方面原因造成的程序瑕疵，政府单方面撤销特许经营许可，将造成国有资产流失，也将导致公共资源浪费。

2018年2月5日，银川市住建局召开听证会，青旅实业在会上质疑：程序违法是谁造成的？损失谁来承担？政府是否涉嫌玩忽职守？火药味十足的听证会结束至今，青旅实业仍然手握供热特许经营权，但“东热西送”却变成由银川市政府与华电集团共同推动，两方合资的项目公司在属于青旅实业的特许经营范围内，改建银川城区供热管网，青旅实业走上了维权之路。

华电集团是国资委监管的特大型能源央企，青旅实业则是共青团中央下属控股公司，这起落地在大西北的百亿元“献礼工程”，也由此成为两家中字头企业和当地政府的“三国大战”。

环保压力

散煤采暖是造成中国北方冬季大气污染的重要原因，银川也不例外。和北方多数省会城市相比，银川供热改造迟缓，速度甚至比不上自治区内固原、石嘴山等城市。

据公开报道，2017年采暖季开始时，银川市9700万平方米的供热面积中，采用大型热电联产集中供热方式的仅有1500万平方米，更多的是采用燃煤锅炉进行供热，单台容量低于40蒸吨的小型燃煤锅炉供热面积达1500万平方米，产生大量烟尘、二氧化硫、氮氧化物等污染物。除缺乏高效热源，银川没有大型热力公司，也没有大规模城市热网，虽然近几年不断拆除燃煤锅炉，2017年冬季也实施“煤改气”，燃气供热面积大幅增加，但燃气供热缺乏保障，供热成本高，燃煤锅炉整合涉及多方利益，分散的供热企业产权错综复杂，政策实施难度大。

大气污染使得“塞上湖城”难逃雾霾阴影。2015年冬季，银川首次出现连续雾霾天气。2016年上半年，该市PM2.5平均浓度同比上升16%。2018年1月，银川在宁夏五市环境空气质量评比中排名垫底；2月，银川的空气质量指数改善幅度达30%，但在全自治区的排名仅上升一位，列倒数第二；3月，受沙尘天气影响，宁夏五市空气质量普遍恶化，银川仍居倒数第二。

银川官方并非没有意识到问题。事实上，清华大学建筑学院教授付林带领北京清华同衡规划设计研究院的能源规划设计团队，2008年研发出大温差余（废）热供热技术后不久，银川就注意到这项可以利用周边100公里范围的工业余热、废热提升城市供热能力、并大幅降低煤耗和污染的新型集中供热技术。

“银川可能是国内最早关注我们这项技术的城市。”付林团队一名高级工程师介绍说，这项集中供热技术，试图为北方地区的供热行业在能源和环保的矛盾下寻找出路。在热电厂能源利用比例中，发电约占30%，抽汽供热约占40%，废热排放约占30%。这意味着每燃烧1吨煤，有0.3吨燃烧的热能不得不通过电厂的冷却塔白白排向大气。大温差供热技术相当于让千家万户帮助电厂冷却水蒸气，将其变成一种清洁热源，这在业内称为废热利用，再同步利用电厂余热，效果一举两得。大温差供热技术还能明显减少长输供热的经济成本，降低管网建设初期投资，使真正意义上的余热废热利用成为可能。该技术后来在多个北方城市应用成功，使用前景广阔，甚至付林被原合作伙伴举报涉嫌贪污科研经费和挪用公款而身陷囹圄两年间，都有多个地方政府发函有关部门，商请付林尽快恢复工作，协助解决该地的冬季清洁供暖工程。

早在2010年，银川市住建局就曾委托付林团队编制该市的首个供热规划，提出要利用余热，打造“碧水蓝天，明媚银川”，最初规划了两套方案，一是就近利用银川市区燃煤和燃气热电厂余热和宁夏石化余热；二是打造“东热西送”工程，用热量长距离输送和大温差供热技术，建设城市主干管网和宁东基地长输管网，全面替代城区小型燃煤热电厂、分散的燃煤锅炉房以及城中村锅炉。

但后来银川放弃了长输方案。知情人士分析原因有三：一是国内没有余废热长输技术应用先例；二是当地的火电厂靠发电盈利，余热供暖改造动力不足；三是项目没有找到合适的投资主体和金融解决方案。

银川与新技术失之交臂，山西省太原市第一个“吃了螃蟹”。太原项目又称太古项目，其长输管网全长37.8公里，西起太原西北部县级市古交，穿越吕梁山余脉进入太原市区，满足古交市及太原集中供热范围三分之一的供热需求。该项目2014年3月正式开工，2016年年底全部投入运行。经由太古项目，付林团队的大温差换热技术首次实现成果转化，每年可节约标煤93.1万吨，节电5700万度，节水2964万吨，减少排放二氧化碳244万吨、二氧化硫3798吨、氮氧化物1052万吨、粉尘2104万吨。此后，大同、石家庄、济南相继和付林团队接洽，开启供热改造。

地方先行先试有了成效，国家开始鼓励“余热暖民”。2015年10月，国家发改委、住建部联合印发《余热暖民工程实施方案》，要求到2020年,通过集中回收利用低品位余热资源，替代燃煤供热20亿平方米以上，减少供热用原煤5000万吨以上；实施余热暖民示范工程，选择150个示范市(县、区)，探索建立余热资源用于供热的经济范式、典型模式。

2016年年初，国家发改委、能源局、财政部、住建部、环保部联合发布《热电联产管理办法》，提出要实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率达到60%以上，20万人口以上县城热电联产全覆盖，形成规划科学、布局合理、利用高效等的热电联产产业健康发展格局。

政策导向立竿见影。银川本地先前反对提供余热的火电厂回心转意，两家实力雄厚的央企愿意投建长输管道和城市供热管网，银川17家设备技术落后且陷入债权债务纠纷的供热企业也愿意用余热供暖。

比太原余热资源丰富的银川，起了大早，赶上了不晚的集。

央企入局

宁夏京能宁东发电有限责任公司（下称京能宁东电厂）是北京能源集团在宁夏的发电企业，坐落于银川东南部宁东国家级能源化工基地，余热资源可观。知情者称，因为知道银川集中供热搞得不是很好，而且自治区规划要把宁东的余热供到银川，京能宁东电厂主动申请向银川供热，想提高电厂余热利用效率，帮助实现节能供热。

除了响应国家和地方政策，电厂愿意供热也有经济利益的驱动。2015年以来的供给侧结构性改革要求煤炭行业去产能，全国范围内煤价持续上涨，由于煤炭在火电成本中约占70%，导致下游火电厂举步维艰、生存困难。在宁夏，煤电博弈更加激烈。据公开报道，由于煤价大涨导致火电企业全面亏损，包括京能宁东电厂在内的宁夏七大火电企业2017年年初曾联合致信自治区经信委，希望协调神华宁夏煤业集团降煤价。财新记者了解到，神华宁夏煤业集团占据宁东基地煤炭产量一半以上，其煤制油项目拉高煤炭消耗，在补给不到位的情况下，2016年煤价由200元/吨上涨到了320元/吨，其他小煤矿也跟风涨价。

前述知情者透露，2017年京能宁东电厂以5700余发电小时数在西北地区排名第一，但亏损也达到两亿元左右，而且已经连续两年亏损。

生死关头，“余热暖民”给电厂打开了一扇窗。电厂作为热源向城区供热，不仅提高机组利用效率，卖热获利，还能倒逼供暖季上网发电量，“以热定电”，使电厂的日子好过些。包括京能宁东电厂在内，银川周边的多家电厂均支持余热长输项目落地。

电厂输出的余热要经过长输供热管线、负荷区域供热管网、大温差能源站和热力站，才能供到千家万户。对财政不富裕的银川而言，建设如此大规模公用基础设施离不开外部资本支持。恰逢2015年前后中央整顿地方债务，基建领域掀起PPP浪潮，银川的供热改造很快受到了央企青睐。

青旅实业率先和银川市政府接洽。该公司成立于1993年，主要从事旅游和酒店开发、资本运营、高科技投资等，中国青旅集团公司占股20%，中青中商（北京）控股有限公司、中林建设集团有限公司、中星华宇（北京）集团有限公司、中国健康产业投资基金管理股份有限公司四家控制的一家投资公司控股75%，团中央《中华儿女》杂志社是实际控制人，中国青旅集团常务副总经理伞翔宇任董事长兼法人代表。

青旅实业长于做实业领域融投一体。该公司投资发展中心经过两年考察、论证，认为城市供暖是投资收益稳定的民生产业，运用清华的新技术升级改造后，值得长期经营。中心负责人尹航表示，想打造银川供热经典案例，树立行业形象。

尹航带团队研究了太古项目各个技术环节，并与付林团队、中国市政工程华北设计研究总院第一设计研究院（下称华北院一院）寻求合作，同时联合银川周边电厂和城区供热企业，设想“用资本这根珍珠项链，搭建产业联盟，串联银川样本”。

2015年11月24日，青旅实业向银川市政府、宁夏回族自治区政府及自治区发改委、住建厅等提交申请，联合银川多家电厂及供热企业实施“宁东余热利用供热项目”。具体方案是：由宁东途经黄河至银川市区的友爱中心路铺设约45公里长的供热管网，并在沿途建设三个泵站，引入电厂余热，最终在银川实现4000万平方米以上的集中供热。

简言之，青旅实业扮演中间商，买入电厂余热后，通过投建的长输管网，将余热输送到银川城区周边，再以趸售（即出售给城市热力公司）或自营方式向终端用户收取供热费，获得稳定的投资回报。青旅实业当时预计，在银川现行供热价格不变的前提下，可以保障项目正常运行。这意味着，在煤价不变的前提下，该项目不必然导致银川城区居民热价上涨。

自2015年起，尹航团队筹谋建设运营各环节，邀请付林的导师、中国工程院院士江亿担任技术总咨询，华北院一院副院长陈泓团队编制可行性研究报告，还计划和设备厂商、施工单位合作建设长输管线。资金方面，国家开发银行、浦东发展银行、东方资产管理公司和华夏银行等金融机构表示了浓厚兴趣。

和趸售相比，自营是企业投资该项目的主要利润来源，但前提是从政府手中拿到供热特许经营权。就在青旅实业摩拳擦掌申请授权之时，电力央企中国华电集团也向银川抛来橄榄枝。华电集团旗下上市公司华电国际（600027.SH）在银川西南部投建有宁夏最大的火电厂华电宁夏灵武发电有限公司（下称华电灵武电厂），可提供的余热最多。和京能宁东电厂一样，华电灵武电厂也面临生存压力。

2016年2月，银川市政府和华电集团宁夏分公司（下称华电宁夏公司）签署了《华电灵武电厂向银川市集中供热的框架合作协议》。财新记者没能看到这份协议的具体内容，单从法律上讲，这份框架文件说明银川市政府和华电宁夏公司初步达成了合作意向，但不意味华电一方获得了供热特许经营权。

当时，银川市政府没有答复是否启动青旅实业的余热长输项目。尹航说，他们预判到华电宁夏公司和银川市政府接下来的合作未必顺畅，便一边等待，一边收购了银川一家供热企业的资产，先用市场化方式整合终端自营面积。

百亿元工程

投资方面有了眉目，银川“东热西送”还缺关键一步——整体设计、修改供热规划。

2016年，银川市住建局委托北京清华同衡规划设计研究院修编《银川市城市供热总体规划（2016-2025）》（下称《供热规划》）。付林当时尚处于羁押状态，规划修编一事由江亿院士牵头。

在此当口，2016年7月12日，中央第八环保督察组进驻宁夏开展督察。乌纱帽和蓝天挂钩，倒逼“东热西送”加速推进。

2016年8月，银川市政府常务会议通过新修改的《供热规划》，明确提出实施“东热西送”工程，力争2020年-2025年左右，银川中心城区实现无煤化、清洁化、低碳化、智能化供热。

按照《供热规划》，银川将形成三个电厂余热系统基础负荷、城市分布N个燃煤燃气热源点的“3+N”多热源模式，长远规划有1.8亿平方米的余热供热面积。具体而言，西夏电厂余热系统3950万平方米，华电灵武电厂余热长输系统7720万平方米，京能宁东电厂、中铝马莲台电厂或临河电厂余热长输系统4500万平方米，燃气锅炉房为调峰，城市哈纳斯电厂及余热、宁夏石化余热、部分大型燃煤锅炉为备用热源，天然气、电动热泵等分散清洁能源供应约1800万平方米，约占10%。

在不考虑西夏电厂余热系统的情况下，华电集团项目公司主导的华电灵武电厂余热长输，及青旅实业项目公司主导的京能宁东电厂、中铝马莲台电厂余热长输，统称“东热西送”。值得注意的是，两家企业主导的长输线路方向不同，但各自都要穿越黄河，是高难度、高技术含量的工程。

据当地媒体报道，“东热西送”分两期建设，一期供热面积约4000万平方米，拟于2018年年底建成运营，二期拟2020年建成，届时供热面积将达到8000万平方米。工程总计投资100亿余元。尹航分析，一期4000万平米供热面积，每年应收供热费8亿元左右，按30年特许经营权满额算，收入共约240亿元。

这项投资百亿的民生工程，如何既符合《供热规划》，又能吸引投资企业承建，主导权在政府。

集中供热是基础性公用事业，具有自然垄断性。为降低企业对居民采暖价的影响，江亿团队主张“多热源、一张热网”，由政府主导城市热网，热源和热力站市场化运行，形成“监管中间，放开两头”模式。他们就华电宁夏公司、青旅实业的参与方式提出三种备选方案，第一种体现“监管中间，放开两头”，第二种是企业在项目建设、运营方面均占主导，第三种鼓励两家企业合作。

两家企业的参与方式均接近第二种方案，但有所不同。华电宁夏公司设想与银川市政府组建合资公司，采用PPP模式；青旅实业的模式则是BOOT。相比较而言，企业在后一种模式中自主性更强。“我们不选择PPP，是因为当时已预判到，国家会加强对央企参加PPP的监管。”尹航向财新记者说。

2016年8月，青旅实业确定了三部分投资计划：一是收购银川市七家供热企业资产，取得1140万平方米的供热面积；二是投资余热利用管网建设，拟由宁东途经黄河至银川市区的友爱中心路铺设45公里供热管网，并在沿途建设三个泵站，引入京能宁东电厂余热，最终在银川实现5000万平方米的供热面积；三是以市场公允价二次收购银川市供热面积。

近一个月后的9月23日，银川市住建局听取了华电宁夏公司的项目汇报，明确华电宁夏公司与银川市政府合资成立供热公司，由华电宁夏公司与华电集团沟通，意见明确并修改完善后，尽快签订协议，还要求华电宁夏公司针对银川市供热规划方案修改完善，并入银川市整体规划。

这时，青旅实业牵头的宁东线路还没有启动。华电方面，银川市政府只是与其签了框架协议，也还没有作出特许经营权授权。

“东热西送”尚在紧密筹划，环保压力再次逼近。2016年11月16日，中央第八环保督察组向宁夏反馈督察情况时提到：宁夏燃煤小锅炉淘汰缓慢、新建锅炉控制不严，银川、吴忠、石嘴山三市2015年以来新建40台20蒸吨及以下燃煤锅炉，违反自治区相关要求；各地市和宁东能源化工基地城市建成区仍有244台（其中银川市142台）20蒸吨及以上燃煤锅炉环保设施不完善，污染较为严重。

为交上漂亮的环保成绩单，银川对“东热西送”寄予厚望。

青旅救场

但自2016年2月签署框架协议后，华电宁夏公司并没有实质举动，银川市政府也未授予其供热特许经营权，“东热西送”停滞不前。

华电宁夏公司党组书记、执行董事厉吉文向财新记者解释称：“华电和银川市政府一直在推动这个项目，但投资、施工、技术及穿越黄河盾构等需要详细论证，要花些时间。双方对个别问题存在分歧，行政许可、审批也存在问题。”另有银川市住建局文件显示及消息人士介绍，华电集团总部当时以项目缺乏经济性为由提出反对。

这期间，中央环保督察组要求银川抓紧落实供热改造。“政府主管部门具体负责这项工作的人比较着急，说不尽快实施的话，时间会非常紧张。”厉吉文透露。

“政府着急”一说也得到了青旅实业印证。尹航表示，与华电宁夏公司合作停滞，再加上环保督查压力，使得银川市政府转而与青旅实业协商，要求抓紧启动“东热西送”。

随后，该工程被纳入自治区2017年重点民生项目及2018年自治区成立60周年献礼工程，银川市政府更加重视。2017年4月到10月的半年里，银川市对青旅实业开启“绿色通道”。

4月7日，分管住建工作的副市长徐庆主持会议，同意由青旅实业作为建设方自主投资实施项目工程，并要求银川市发改委、规划局、国土局、住建局、环保局和行政审批局等部门配合，加快办理项目前期手续审批、建设手续；4月26日，银川市政府和青旅实业签订《关于银川市东热西送智能化集中供热项目-宁东青旅余（废）热入银智能化集中供热项目（一期）》框架协议；5月2日，银川市政府向全市各机关团体下发文件，介绍“东热西送”项目情况，还承诺将科学制定项目热价，建立供热价格补贴机制。

6月19日，银川市委督察组向银川市委报送项目督察专报。第二天，曾任国务院国资委副主任、刚刚履新的宁夏回族自治区党委副书记兼银川市委书记姜志刚批示：这既是民生项目、环保项目，也是60周年大庆献礼工程，请市政府专题研究，专人负责，专项推动，确保按期完成。

6月23日，银川市政府授权银川市住建局与青旅实业此前一月全资成立的中青实业（宁夏）有限公司签订《银川市东热西送智能化集中供热项目特许经营协议》（下称特许经营协议），约定后者对银川市亲水大街以东、贺兰山路以南全部区域，享有30年独家供热特许经营权。特许经营权包括两项具体权利：一是在特许经营地域范围内独家排他享有的提供供热服务、收取区域内新增供热面积各项费用及终端用户取暖费用的权利；二是向特许经营地域范围内独家排他享有的趸售热量经营权。

根据协议，原本规划给华电宁夏公司的金凤区供热面积一分为二，一大部分给了青旅实业，剩下部分给了西夏电厂，相当于原本分给三家企业的三块蛋糕，重新切成两块分给了两家，《供热规划》提出的“一网多源”事实上变成“一网二源”。

特许经营追求规模经济效应。对青旅实业而言，供热特许经营面积增大，意味着收费权增加，不仅提高了投资回报，还便于企业以更多供热特许经营收益权向银行寻求质押，融资前景可观。

值得注意的是，按照《行政许可法》的规定，对公用事业的特许经营权作出许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出。但相关文件显示，银川市住建局作出供热特许经营权授权前，并未组织公开招标，而是在5月初要求“青旅实业邀请信誉高、实力强的央企进行竞争性谈判，缩短招标时间”。当时，距离政府要求的开工建设时限不足30天。

“我们理解政府当时的处境，但提出让我们自己邀请信誉高、实力强的央企进行竞争性谈判，着实让人震惊。”尹航称，团队研究后认为政府的提议严重违法，他们第一时间告知银川市住建局，应当在法律框架内严格依法招标，“但对方没再答复”。法律程序上的漏洞，为后续矛盾爆发埋下了伏笔。

到2017年9月底，青旅实业委托华北院一院陈泓团队编制了可行性研究报告，完成了项目安评、环评、能评、稳评、林评、地质勘探和穿越黄河行政批复，同时完成了项目的设计、监理以及穿越黄河隧道盾构施工公开招标，北京住总集团、中铁城建集团、北京城建设计发展集团等中标单位已进场准备施工，招商银行银川分行还向银川住建局出具了履约保函。

但青旅实业发现，银川市政府部门却有些反常。

据尹航介绍，一方面，根据协议，银川市住建局应当在特许经营协议生效之日起五个工作日内发放《银川市供热特许经营证书》，但一直未发放；另一方面，住建局没有下发穿越黄河施工许可证，反而以中青实业宁夏公司在未办理施工许可手续的情况下现场进行三通一平施工准备为由，责令其停工。

中青实业宁夏公司施工受阻，一年半没有实质举动的华电宁夏公司却在2017年8月初和银川市政府沟通集中供热项目落实问题。

公开资料显示，2016年6月，华电集团换帅，南方电网董事长、党组书记赵建国调任华电集团董事长、党组书记。2017年7月13日，赵建国在银川拜会了姜志刚，还实地考察了华电灵武电厂向银川市集中供热项目穿越黄河工程。

2017年9月18日，《宁夏日报》刊登消息称，华电银川集中供热项目初步设计日前通过审查，将全面进入实施建设阶段；银川市兴庆区、金凤区、永宁县、望远镇、河东机场、临港工业园区等区域将实现集中供暖，城区范围内的155台套小锅炉将被彻底清理。消息还称，华电银川集中供热项目总投资42亿元，由华电集团、银川市国资委等四家单位共同出资，华电宁夏公司负责实施。

种种迹象表明，银川市政府已经“变脸”。“政府明明和我们签了供热特许经营协议，怎么华电的供热区域和我们几乎重合？”尹航感到愤慨。

厉吉文则告诉财新记者，当时能感觉出青旅实业有投资热情，但银川市政府全面分析后认为，华电集团有灵武电厂可以提供余热，而青旅实业没有现成热源，也没有供热方面的运营管理经验，“政府觉得还是我们干更靠谱”。

“虽然之前和政府协商过程中存在问题，但我们始终没有书面表示要中止合作。”厉吉文认为，青旅实业在这场三角关系中属于后来者捷足先登。

但尹航坚称，中青实业宁夏公司的供热特许经营权受法律保护，华电方面的做法构成侵权。比如，华电项目公司在没有特许经营资格的前提下，宣传由其承建“东热西送”供热项目，供热范围完全覆盖了中青实业宁夏公司特许经营权的地域范围；又如，华电供热公司正在银川城区进行的沟渠穿越和主管网铺设等，12处施工点均在中青实业宁夏公司的供热特许经营权地域范围内。

厉吉文否认侵权。“在华电和政府协调过程中，个别人不知因为什么原因和青旅实业签了特许经营协议。现在出问题了可以协商，协商不成就走法律程序，让法院主持公道。”他说。

企业和政府签订特许经营协议标志其取得特许经营权，基于特许经营权的收益权是融资“撒手锏”。在国内PPP风头正盛的2015年，最高人民法院曾在一件指导性案例中明确，特许经营权的收益权可以质押，并可作为应收账款进行出质登记。在业内看来，这对金融机构特许经营权质押贷款业务有指导作用。

矛盾一触即发。“一女许两夫”的银川市政府不得不出面组织协调。

谈不拢的合作

2017年10月27日，银川市政府组织召开项目协调会。

会议记录显示，协调会一开始，徐庆表态，称实施“东热西送”既是国家大政方针，又是银川市委市政府对自治区的承诺、对银川人民的承诺，“无论多大困难和阻力，都要坚定落实”。

他试图用“和稀泥”的办法解局，提议下一步可以成立一个多元化大公司，把银川市属企业在华电项目公司所占的44%股权，分出一部分给青旅实业。

“副市长，银川两家企业股权加起来是30%。”徐庆话音未落，便有人小声提醒。

据财新记者了解，华电与银川市政府最初的PPP方案是四家企业联合组建项目公司，其中上市公司华电国际占股53%，银川两家市属企业持股44%。银川两家地方国企入股华电项目公司，意味着当地政府和华电方面形成利益捆绑。

不过，工商资料显示，就在这次协调会前四天，2017年10月23日，华电国际、银川市市政建设和综合管廊投资建设管理有限公司、宁夏建设投资集团有限公司（下称宁夏建投）、银川市煤气供热有限公司、中冶华天工程技术有限公司联合组建了宁夏华电供热有限公司（下称宁夏华电供热公司），注册资本10.5亿元，五家企业股权比例分别为51%、21%、14%、9%、3%，银川两家市属企业持股比例由原计划的44%变为30%。

厉吉文给出的解释是，前期谈判时，上市公司华电国际对相关条款审核严格，银川市两家国有企业对一些条件表示不满，提出缩减股权至30%，恰好宁夏建投有意入股，华电国际考虑这一结构比较合理，就敲定了新的方案。

尴尬的小插曲后，各方就徐庆的提议进行发言。厉吉文当场表示了拒绝。他指出，五家公司组建宁夏华电供热公司签署投资协议、制定公司章程等所有程序已全部走完，而且公司章程明确表示，为高质量完成“东热西送”工程，任何一方在项目建设中不得变动股权，否则后果自负。华电方面称，“如果青旅实业愿意，可以在2018年工程完工后，参入股份”。

2018年2月初接受财新记者采访时，厉吉文表示，在那次协调会前，华电方面曾多次派人和青旅实业接洽，得到的答复是不合作。尹航则表示，中青实业宁夏公司和宁夏华电供热公司在企业文化、风格、投资理念等方面存在差异，“没办法合作”。

尹航以中青实业宁夏公司副总经理身份出席协调会，他历数了为开展项目已签下的13.5亿元下游合同，提醒银川市政府遵守契约精神，继续履行特许经营协议。

尹航也提了一个折中方案，由宁夏华电供热公司整体和青旅实业再组建一个公司。厉吉文再次以前述理由反对。

“我之前为避免这一局面做过要求和指示，但没人落实。从我到住建局，到住建局下面的职能部门，会为我们的官僚主义付出惨重代价。”徐庆对这一局面感到无奈。

徐庆的担忧不无依据。2015年４月国家发改委等六部委联合出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：“实施机构、有关行政主管部门及其工作人员不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

“最后实在不行，我们就做好打官司、被问责甚至负刑事责任的准备。”徐庆撂下这番话后，协调会陷入沉默，最后不欢而散。

听证会激辩

纠纷解决不了，项目又必须推进，银川市政府骑虎难下，遂决定撤回对中青实业宁夏公司的特许经营授权。

2017年11月8日，银川市住建局向中青实业宁夏公司下发告知书，以程序违法为由，提出撤销其供热特许经营权、解除供热特许经营协议。

告知书称，在未采取招标等竞争性方式的情况下，2017年6月23日，青旅实业与银川市住建局签订特许经营协议，取得银川市“东热西送”智能化集中供热项目亲水大街以东、贺兰山路以南全部区域的供热特许经营权，违反了《行政许可法》《银川市城市供热条例》的相关规定，决定撤销对中青实业宁夏公司许可的特许经营权，解除与之签订的供热特许经营协议。告知书还称，企业若有异议可以陈述和申辩，并有权要求听证。

根据《行政许可法》第12条第2项、第53条第1款，实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。《银川市城市供热条例》第12条亦规定，城市供热特许经营权应该通过招标投标方式选择经营者。

从政府签订特许经营协议到要求撤回不足五个月时间，青旅实业已在银川市政府开辟的“绿色通道”上越走越远——为建设长输管网签订了13.5亿的下游合同，之前一个月还斥资8000多万元承担了银川市部分燃煤锅炉房“拆小并大”任务。

“这头刚协助银川市政府完成‘拆小并大’，那头就解除我们的供热特许经营协议，间隔不过一周。别说法律了，从感情上也接受不了。”尹航说。

中青实业宁夏公司向银川市住建局申请听证，认为组织招投标的义务和责任在政府，即使签订供热特许经营协议时存在程序瑕疵，政府也不能简单粗暴地解除这个涉及重大民生工程的协议，剥夺其特许经营权。

2018年2月5日，农历腊月二十，“拟撤销中青实业宁夏公司供热特许经营权、解除供热特许经营协议”听证会在银川市住建局公开举行。财新记者坐在媒体席，旁听了这场听证会。

约20平方米的会议室里，银川市住建局副调研员罗振宇担任听证主持人；听证申请人中青实业宁夏公司委托的三名代理人——公司高管汤国斌，北京德和衡律师事务所律师韩克、刘俊丽，在主持人左手边落座；经办机构银川市住建局委托的四名代理人——银川市住建局物业供热管理办公室科长及一名科员、北京大成（银川）律师事务所律师王新华和另一位律师坐在主持人右手边。这场持续两个半小时的听证全程模拟司法审判。据悉，银川市住建局此前举行过两次单方“预演”。

听证会开始，王新华代表银川市住建局逐字宣读了撤销供热特许经营权、解除供热特许经营协议告知书内容，重申中青实业宁夏公司未采取招标等竞争性方式而取得特许经营权的事实和解除协议的法律依据。

中青实业宁夏公司的两名律师韩克、刘俊丽反驳说，银川供热项目从来都不只有青旅实业一家公司参与的，“住建局的报告明确对华电与青旅实业的供热方案进行比较，如果住建局认为长达两年的专家论证、可行性研究对比都不算竞争，那什么才叫竞争？”

韩克出示证据称，银川市住建局2016年3月14日在一份报告中提到，青旅实业的实施方案符合银川市供热规划，还得出“华电灵武电厂实行一站式供热不可避免将存在垄断性及供热安全性差等问题，灵武电厂到银川市的长输管网为40公里，最终向银川市的售热价必将远高于我市现行居民热价”的结论。他提出，住建局是在征求专家意见并长期比对不同方案后和青旅实业签订的协议。

中青实业宁夏公司一方同时认为，住建局决定撤销特许经营权、解除特许经营协议，适用的法律错误。韩克表示，按照《行政许可法》，实施特许经营许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但法律、行政法规另有规定的，依照其规定。虽然《银川市城市供热条例》规定“城市供热特许经营应当通过招标投标的方式选择经营者”，但该条例只是地方性法规，并不是《行政许可法》允许另外作出规定的法律和行政法规。相反，国家发改委等六部委的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第15条明确规定：“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”韩克分析，银川市住建局依据地方性法规来认定其“未采取招标等竞争性方式”，适用法律错误。

中青实业宁夏公司一方还提出，解除特许经营协议将会严重影响公共利益，必然造成国有资产流失和公共资源浪费。“退一步说，特许经营权是你们授权的，那住建局没有意识到应当进行招投标？到底谁有义务组织招投标？”

“我们认识到了招投标问题，但没有引起足够重视，在颁发特许经营许可证时又做了一轮论证，才决定撤销。”王新华代表住建局回答说。

“刚才我们出示了姜书记的批示，说这是民生项目、环保项目、自治区60周年大庆献礼工程。不知是住建局没重视，还是住建局领导没重视？是法律上没重视还是政治上没重视？你们现在认为程序违法，那是谁造成的？损失谁来承担？政府是否涉嫌玩忽职守？希望给企业和社会一个交代。”韩克追问道。

未招标，谁之过？

这场听证会折射了地方政府和企业对特许经营招投标程序及法律后果的不同理解。回归问题本源，特许经营授权未采取招标等竞争方式，后果谁来承担？作为特许经营授权方的地方政府，是否能单方面解除特许经营授权？

行政法学者、南开大学法学院副院长宋华琳教授和中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮均向财新记者表示，在特许经营许可中，组织招投标是行政机关的义务和责任，虽然行政机关有撤销特许经营协议的权力，但这种程度的程序违法并不必然导致协议被撤销。

宋华琳分析，供水、供电、供热、管道煤气等属于市政公用事业，1949年至上世纪80年代一直由政府创办，但政企不分导致效率低下。后来随着市场经济发展，国有企业参与建设市政公用事业。近几年，为解决融资难题或引进新的技术、服务，国家鼓励民营资本参与，“就是听起来时髦的PPP”。

“但这些行业要依赖一定的产业网络提供商品和服务，而基础网络建设投资大、回收期长、沉淀成本高昂，存在规模经济效应，因此一定区域内往往只有一家或几家企业经营，具有自然垄断的特性。企业有可能滥用市场优势地位侵犯消费者权益，覆水难收，因此需要由政府依靠招投标等竞争性程序机制，审慎选择市场主体。”宋华琳说。

特许经营授权未经招投标，有什么法律后果？根据《行政许可法》第69条，违反法定程序作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，可以依据职权撤销行政许可，但可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

宋华琳分析，立法赋予行政机关撤销特许经营许可的权力，但其间蕴涵了对公共利益的考量。政府没有组织招投标，如果撤销特许经营协议，后续必然要对行政相对人给予补偿。那么在考虑是否撤销时应该衡量，未经招投标程序所损害的公共利益是否超过了将要给予的补偿，两害相权取其轻。在宋华琳看来，行政机关的决策即使程序违法，并不必然构成行政行为的撤销，行政机关要平衡考量程序价值、公共利益和行政相对人财产权利保护，“要论证撤销之后，老百姓是不是能得到更多福祉”。

林鸿潮也表示，组织招投标是政府的义务，不能反过来成为政府解除特许经营协议的理由，因行政机关自身原因导致特许经营协议程序违法，行政机关后续不应当撤销。

“维权到底”

2月5日听证会举行当天，作为分管副市长的徐庆，批示了一份攸关银川供热安全的文件——《关于银川市“东热西送”电厂余热长输供热工程实施的几点建议》（下称《建议书》）。

这份《建议书》由付林的导师江亿院士及付林的博士郑忠海撰写，2018年2月1日报送给银川市委书记姜志刚、副市长徐庆。

《建议书》指出，目前，银川市“东热西送”工程正进入开工阶段，鉴于余热长输供热是工程技术难度高的重大民生工程、民心工程，应将供热安全作为首要保障。经过对规划编制方案进行回访，他们提出了七方面建议，分别点出了华电集团和青旅实业两方可行性研究报告存在的问题。

其中，长输管网是“东热西送”项目的技术难点。江亿、郑忠海认为，华电方面的可研报告未完整分析各工况及事故工况并完善系统安全运行措施，按照现在系统方案设计实施，在安全性方面存在极大的隐患，若未正确设置管道汽化的安全保护措施，当管道中出现大量汽化后，很有可能在某处产生溃灭水锤，产生的溃灭水锤瞬间压力可能达到上百兆帕，“这对管道是非常致命的打击，若导致城市全线停暖，损失非常巨大”。

对青旅实业的可研报告，江亿、郑忠海认为，应在黄河边设置隔压中继泵站，优化长输热网输送方案，并重新进行长输管网水力动态安全分析。

徐庆批示将《建议书》转给银川市住建局和华电宁夏公司，要求“认真研究，结果报市政府”。

中青实业宁夏公司也得知了学者指出的问题。2018年3月，他们委托中国国际工程咨询公司对其可研报告进行评估，结果显示，中青实业宁夏公司的项目所需建设条件基本完备，建设方案经修改完善后已基本可行。尹航表示，虽然在出局边缘，但他们依然有责任避免项目建设可能出现的问题，“重大的民生工程不能有任何含糊”。

2018年2月5日听证会结束至今，青旅实业方面尚未收到撤销特许经营协议的书面通知。农历新年后，银川市相关领导至少三次和青旅实业、中青实业宁夏公司负责人谈判。“第一次是正月十一在北京，第二次是正月十五在银川，还有一次是银川市长参加全国两会间隙，带领副市长、住建局长等和集团领导谈。”尹航回忆，双方没有达成共识，谈判多是务虚。

特许经营风波未平，工程本身则在高调推进。3月27日傍晚，宁夏《新闻联播》报道称，华电“东热西送”集中供热穿越黄河隧道工程盾构机“初心号”安装完毕，并成功试运行。厉吉文在报道中出镜，称项目建成后可彻底改变银川市区区域分散、资源浪费、污染严重的供热方式，为银川市人民群众提供一个清洁、环保、稳定的供热环境。当晚，央视《新闻联播》以快讯方式报道了宁夏“东热西送”盾构工程启动。

“我们的特许经营权明明还在，政府反悔要撤但现在还没撤，华电方面没有获得特许经营权，为什么可以施工？我们也是国有企业，都能遭遇政府违约，更何况是民营企业。”看着电视新闻画面，尹航表示“将维权到底”。

财新记者3月9日和4月9日两次向银川市住建局局长刘鹏询问事情进展，得到的答复均为“正在具体商洽”。据了解，中青实业宁夏公司已向2018年2月23日进驻宁夏的中央巡视组递交了反映此事的举报信。

原本想打造一个银川样本，不料却栽了大跟头，青旅实业没有放弃先前的设想。尹航介绍，青旅实业和东方汉威（北京）企业管理有限公司计划在2018年5月牵头发起产业联合体，以长输大温差供热技术为核心技术，联合多家金融机构组成产业投资基金，继续推广、投资“余热暖民”项目。

“希望地方政府遵守契约精神，营造公平有序的营商环境。”尹航说。■

来源于 《财新周刊》 2018年第17期  | 财新记者 单玉晓