关于重庆市梁平区农村“三变”改革的实证研究 ——基于梁平三清村农村“三变”改革研究论证为视角

——基于梁平三清村农村“三变”改革研究论证为视角

内容摘要：题材以“三变”改革为出发点，着眼于农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革。为农村“三变”改革进展奠定基础。推动农村“三变”改革是当前和今后一个时期重要关键的节点。农村“三变”的概念、背景、动因、现状，梁平实践、主要做法，取得成效，对策与建议等方面，全面阐述了“什么是“三变”？怎么“三变”？变什么？“三变”改革后又面临着什么样的现状与问题？“三变”改革的效果怎么样？还有什么样的对策与建议”等，全面阐述了梁平区农村“三变”改革发展目标与进程。

关键词：资源变资产 资金变股金 农民变股东 产权制度改革清产核资 土地有效整合 产业布局 土地资源 创新机制

深入贯彻落实党的十九大和十九届一中、二中、三中全会精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，扎实贯彻2018年习近平总书记在中央农村工作会议上的重要讲话精神和关于农村“三变”改革重要指示精神，全市上下紧紧围绕习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和“四个扎实”要求，认真落实全市实施乡村振兴战略行动计划动员会议部署，把农村“三变”改革作为全面深化农村改革的总抓手，坚守农村土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条红线，以打造“股份农民”为核心，以产业发展为支撑，以合股联营为关键，通过“三变”促“三增”，努力在“三农”和扶贫开发领域培育新增长点，充分调动各方面开展农村“三变”改革工作有序推进，让重庆大地绿起来、生态美起来、百姓富起来，让绿水青山带来源源不断的金山银山，为梁平区坚决打赢脱贫攻坚战、加快推动乡村振兴，决胜全面建成小康社会、实现农业农村现代化奠定坚实基础。

一、农村“三变”改革概论及背景

（一）概念

1.资源变资产。是指村集体以集体土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然资源性资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等可经营性资产的使用权评估折价变为资产，通过合同或者协议方式，以资本的形式投资入股企业、合作社、家庭农场等经营主体(以下简称“经营主体”），享有股份权利。 

2.资金变股金。是指包括财政资金变股金、村集体资金变股金及村民自有资金变股金。其中财政资金包含各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等（补贴类、救济类、应急类资金除外），在不改变资金姓“农”的前提下，原则上可量化为村集体或农民持有的股金，通过民主议事和协商等方式，投资入股经营主体，享有股份权利。主要包括5大版块：生产发展类资金、农村设施建设类资金、生态修复和治理类资金、财政扶贫发展类资金、支持村集体发展类资金。

3.农民变股东。是指农民自愿以自有耕地、林地的承包经营权、宅基地的使用权，以及资金（物）、技术等，通过合同或者协议方式，投资入股经营主体，享有股份权利。

（二）背景与动因

1.从体制上看，要解决好“分”得充分、“统”得不够的问题。随着工业化进程，城镇化凸显，农村资源分散、资金分散、农民分散的状况十分严重，难以适应农村经济规模化、组织化、制度化、程序化、规范化、市场化发展需要，统分结合双层经营体制的优越性没有得到充分发挥，而“三变”改革恰恰抓住了“统”得不够的农村改革症结，通过资产设施，股权纽带，股东施策让农村沉睡的资源活起来、各类分散的资金聚起来、农民增收的渠道多起来，促进了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化、规模化程度的提高，推动了农村改革由过去的“裂变”转向“聚变”，实现个人生产力与社会生产力相互配合、协调发展，让统分结合的双层经营体制的优越性得到更加有效的发挥，是农村改革的生动实践。

2.从改革进程看，要解决发展中的难题。一是要解决产业发展慢的问题。“三变”改革的内涵是“股”、关键是“变”、重点是产业。三变”改革无论怎样变，都万变不离其宗，就是实行“股份制合作”，第一“药效”是治醒，第一“药效”是治贫、第三“药效”是致富，在“耕者有其田”的基础上实现“耕者有其股”，“耕者有其获”，全力打造股份农民，做到无物不股、无奇不股、无事不股、无资不股、无人不股。二是要解决农村集体经济不强的问题。“三变”改革就是来实现“三个激活”，即激活市场、激活主体、激活要素，从而发展壮大农村集体经济。激活市场，就是要通过清产核资等基础性工作把集体的产权明晰化，赋予集体经济组织的市场主体地位，创造条件让集体经济发展壮大。集体经济搞上去了，“大河水涨小可满”，贫困人口自然也就脱贫了。三是要解决农民收入低的问题。“三变”改革是盘活农村“三资”，即资源、资产、资金的一项具体做法，农村改革不管怎么改，不管改什么，如果农民的腰包没有鼓起来，任何改革都没有意义的，都不会得到广大农民的支持。“三变”改革就是为了增强农民财产性收入。

3.农村“三变”改革工作是历史发展必然选择，能从根本上解除资源的束缚。由资源转变资产是历史上的一个里程碑，自古以来，我国农村土地是农民衣食住行的活力根源，土地资源形成了农民与土地之间以直接占有为形式的、固化的人地关系。随着新型城镇化、工业化的迅速发展和不可逆转，农村劳动力不断流向非农领域，固化的人地关系成为要素重新配置的严重阻碍，迫切需要建立起更加灵活的土地产权关系和严格制度。而农村土地资源是重构农村人地关系的重要选择，能从根本上解除土地对农村人口的束缚，有效破解当前城市化与农业现代化双重矛盾。为今后土地资源利用奠定基础。

4.农村“三变”改革工作是国家的现实之需，能促进新型城镇化、工业化、农业现代化的发展。就现目前农村而言，新型农业经营主体用地需求不断上升，土地流转纠纷和隐患也逐渐增多，影响了农业产业做大做强和农村经济转型发展。一是农户担心因经营不善而拖欠租金，甚至“跑路”，基础设施建设涉及土地难以复垦，存在使用价值不大，影响自己的利益。二是业主在发展现代设施农业时，也担心农民中途毁约或坐地起价，巨额投资会“打水漂”，而不敢大胆投入。这两方面原因导致新型农业经营主体“转入土地难”，农民“转出土地舍”。而进城农民依法自愿有偿退出土地承包经营权，就可解决其人地分离导致的耕地撂荒，抛荒，闲置等现象，并为新型农业经营主体提供一种长期、稳妥的用地方式，助推农业适度规模经营，发展现代新型农业经营主体。同时，农民进城落户又为城市带去人口红利，有利于新型城镇化、工业化、公共服务化的发展。2016年10月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，要积极开展土地承包权有偿退出试点。农业部还为此增加了改革试点区。

5.农村“三变”改革工作是农民的理性选择，能撬动把资金变股金。在农村集体产权制度改革中，坚持“稳字当头、早改早现、农民认可、农民获利”总体思路；推行“五三步骤法”开展清产核资；按“分类确定、经营为要、适度估价、农民认可”方法进行可量化资产界定及价值评估；依照“村组同定、民主决策、公示备案、成员固化”办法和“法定加讨论、不轻易采纳”原则进行成员界定；股权设置上，统一要求不设集体股，试行“一人一股、按人平均”的个人股设置办法；按“村社同时、各确股权”的要求和“准确计算、量化到人、确权到户、公示备案”的方式量化确权；实行股份、股权静态管理，“增人不增股，减人不减股”；提出“三合一分”四种方案供成员民主决策，处理新旧集体经济组织之间的关系；采取“尊重民意、股份合作、形式自选、章程规范、法人治理、工商登记、审计备案、财务规范”方式推进股份合作制改革；在“确予股份、成员固化、股权固化”的基础上，大胆而稳慎地进行赋予农民对集体资产股份的占有、收益、退出、继承、担保、抵押6项权能的制度设计，以期增加农民的财产性收入。

6.农村“三变”改革工作是一个渐进的长期发展过程，不宜急功冒进。按照现行的“机构分开设置、统一工作流程、相互协作配合、全程管控到位”的思路，区、乡镇（街道）、村层层分设农村土地流转服务、管理、纠纷调解机构处，自成体系，既各司其职，独立承担相应的功能，又联动融合为一体，相互联系、相互协作、相互促进、相互制约、相互监督。结合三大体系和服务平台建设，探索建立农村承包地“三权”分置、土地流转主推模式、农业新型主体培育、流转出土地农民劳动就业持续增收、土地流转风险防控等5项机制，促进农村土地有序流转，实现农村土地“流得出、转得进、稳得住”目标。“三方联动、供需平衡”农村承包地退出模式。在农村土地承包经营权退出的制度设计和具体实践中，注重农村承包地发包方、退出方、承接方协调联动，坚持发包方有退出通道、退出方有退出意愿，尽可能找到有用地需求的承接方，力求退出承包地供需平衡。在此框架下，探索建立农村土地承包经营权退出门槛、退出程序、退出补偿价格形成及兑现、退出补偿周转金筹集、退出承包地的管理利用和农村土地撂荒教育监管等6项机制，实现“退得出、稳得住、能利用、促增收”目标。

二、梁平区农村“三变”改革工作的基本现状

梁平区先期选在礼让镇川西村和云龙镇三清村进行试点。经报区委、区政府批示同意确立选择云龙镇三清村。

（一）基本情况

云龙镇三清村幅员面积2.5平方公里，耕地2808亩；共有949户，人口3022人，其中贫困户24户，贫困人口共计99人，有党员58名。已流转出土地1440亩（改革前流转面积890亩），占比51%，主要产业有蔬菜、水果、花椒等。全村有集体资金9.32万元、可经营性资产共190万元。截止目前，该村通过“三变”改革试点实现资源变资产110万元（3亩集体土地折价30万元，村集体经济组织加工厂房折价80万元，入股到经营主体）；资金变股金279万元；农民变股东人数2950人，集体经济组织每年可固定分红13.95万元。

（二）试点村的现状问题

通过该村两委工作人员对云龙镇三清村进行书面问卷调查发现，水产养殖农户、种植大户、专业合作社对“三变”改革工作支持度，占比50%，农户对“三变”工作的支持主要原由（多选）：一是把原由资源变为资金对农户具有创收意义（占比25%）；二是留村农民年龄较大，已无耕种能力或耕种能力弱（占比56%）；三是土地流转存在风险，土地收益得不到充分保障（占比60%）；四是城市有较好的生活条件，子女能在城市上学，交通、医疗等便利（占比70%）。

注：重庆市梁平区云龙镇三清村劳动力，资源，产业分布图以及实时卫星分布图如下。

附件：1.劳动力分布图

2.资源分布图

3.产业分布图

4.实时卫星分布图

附件：1.劳动力分布图

附件：2.资源分布图

附件：3.产业分布图

附件：4.实时卫星分布图

重庆市梁平区云龙镇三清村产业卫星实时分布图

三、梁平区农村“三变”改革工作的“三原则三阶段”操作实践

（一）三条原则

1.农民自愿、民主决策。防止农民“被弱化”。土地是农民最基本的生产资料，农民依法拥有是否退出土地承包经营权的权利，也依法享有选择土地承包经营权退出方式的自由。不能采取强迫、诱导等手段，或者依靠某种优势地位施加影响，违背农民的真实意愿。梁平坚持农民自愿，不强推、不刮风，只为农业转移人口多提供一种变现其土地财产权的选择；坚持民主决策，农民的事农民办，充分发挥群众的首创精神与尊重基层实践，防止为退地而退地、农民“被退地”。同时，农户仅退出土地承包经营权一项权利，可以保留集体经济组织成员权、宅基地使用权和集体收益分配权等其他权利。

2.退用结合、市场运作。力求供需平衡，灵活运作机制。通过健全农村集体产权制度，推进合股联营，使农业经营机制更活；通过资源要素挖掘，加速激活“沉睡”资源，使农村发展动力更强；通过引导农民入股，深度参与产业化经营，使农民增收渠道更广；通过大力推进生态产业化、产业生态化，使农村山水“颜值”更高。

3.守住底线、严控风险。完善保障，封闭试点。在2020年力争基本完成农村集体产权制度改革，基本消除“空壳村”，绿色农产品市场竞争力进一步增强，把风险化降到最低，把握好最底线机制，提高防风险意识。对资产流动和去向做好防范措施，利用资源整合现有的资产变为资金。确保农村“三变”改革工作顺利开展。

（二）三阶段推进

第一阶段：制度设计。2017年，重庆制定出台了《关于开展农村“三变”改革试点促进农民增收产业增效生态增值的指导意见》（渝委办发〔2017〕53号）和《关于印发开展农村“三变”改革试点促进农民增收产业增效生态增值的实施方案的通知》（渝农发〔2017〕294号）精神。

第二阶段：开放试验。2017年，按照试点方案选择云龙镇三清村，采用“七步工作法”进行开放试验。在构建新型农业经营体系的改革实践中，注重“三变”，立足“三变”改革，有效破解“农业种地难、农村发展难、农民增收难”，构建以适度规模经营农户为基础、龙头企业为引领、农民合作社为纽带、社会化服务组织为支撑的现代农业经营体系。一是“变”主体。变“建业农民”为“职业农民”。以培育新型职业农民为核心，在“引、集、训、拓”四字上做文章。抓宣传引导，增强农民种地意愿；抓流转退出管理服务，促进土地适度集中；抓职业农民培训，增强适度规模经营能力；抓一二三产业融合，拓宽农民创业就业渠道。二是“变”设施。变“小田”为“大田”。以改善农业生产条件为重点，在“流、整、配、化”上求突破。抓土地规模经营，主推农户委托村组流转、入股合作社再流转；抓土地连片整理，小田改大田；抓水电路等农业基础设施配套，方便耕作；抓农业机械化，促进节本增效。三是“变”政策。变“小而全”为“大而专”。以发展农业社会化服务为支撑，在“培、购、建、联”上下功夫。抓主体培育，增强服务能力；抓政府购买服务试点，探索服务新路径；抓经营主体规范化建设，促使各安其位；抓利益联结，引导生产主体与服务组织高效衔接，让后者帮助前者解决干不了、干了不划算的是。再此基础上，完善农业支持保护政策体系为保障，抓好财政扶持政策精准制定和落地；抓好农村金融服务创新，构建政府、农业担保机构、银行三方联动的金融支农体系；抓农村现代流通体系建设；抓农村改革配套设施建设推进。

第三阶段：试点扩面。2018年，试点在全区全面、有序、稳慎推进。该村幅员面积2.5平方公里，耕地2808亩；共有949户，人口3022人，其中贫困户24户，贫困人口共计99人，有党员58名。已流转出土地590亩，占比48%，主要产业有蔬菜、水果、花椒等。全村有集体资金9.32万元、可经营性资产共190万元。据此看出，是最佳“三变”改革试点地区。2018年，对全村集体资源进行全面核资清产；依托殷家坝蔬菜专业合作社和李子园，采取农民以部分土地租金（10%左右）入股的形式试点，进行股份量化，参与合作社分红，初步形成股份制专业合作社。合作社每年提取一定的风险金，保障农民入股本金不受损失。2018年，以该村现有资源和上级财政拨入启动资金组建三清村股份合作社，参与到社会化服务、劳务输出、政府投资基础建设等项目，保证有收益，收益归集体。合作社聘请懂技术、资本运作、经营管理的优秀人才，鼓励在外成功人士回乡创业就业。经该村民代表大会研究同意，合作社将股份量化到每位村民，承接财政资金投入全村的基础设施建设工程，产生的利润40%用于当年分红，20%上交村“两委”用于村级公共事务，40%用于滚动发展。到2020年，引导农民以土地及现金入股专业合作社，村级集体经济组织以现金和月城寨、村级道路等资源入股或控股形式与业主开展更深入紧密合作，实现真正的股份合作。

附件：1.重庆市梁平区农村“三变”改革操作实践流程图

附件：2.重庆市梁平区合股联营参考模式

（一）推进措施

1. 四.梁平区农村“三变”改革工作主要做法

1.学习吃透精神，厘清改革思路。深入学习市委、市政府对农村“三变”改革试点工作指导精神，全面精准掌握各项改革要求，做到方向准、情况透、思路清、工作实，特别认识到“三变”改革我国农村基本经营制度的重要创新，是深化农业供给侧结构改革和实现乡村振兴的重要抓手。

2.调研摸清情况，找准改革路径。试点以来，区政府区长、副区长多次到三清村开展专题调研，为三清村发展道路把脉问诊；二月份利用春节回乡之际，组织村干部进村入户开展土地流转意愿、集体产权制度改革、回乡创业意愿等调查，收集调查表600余份，为制定具体实施方案提供了第一手资料。

3.思想认识到位，配备精兵强将。试点工作领导小组由政府分管区长任组长，农委主任任副组长，农委选派了一名正科级干部到三清村任第一书记，脱产期限三年，专职开展“三变”改革试点；区农经站三名工作人员负责三清村试点业务指导工作；试点工作方案分别召开政府常务会、区委常委会研究，并以“两办”发文。

4.专班开展复核，固化改革成果。我区结合全国农村改革初验区集体产权制度试验改革任务机会，利用三年时间，采用“稳快简省”办法，完成了所有涉农村（社）的集体产权制度改革。为固化改革成果，保证三清村试点取得实效，我们再次对三清村的会议流程、资产状况、群众意见、价值评估、成员确认、股份合作等进行了复核。确认股权3016份，资产总额60.1万元，并重新选取了成员代表41名、理事长和理事会成员。

5.选准项目投入，整合资金保障。区政府组织在三清村召开试点推进会3次，明确部门责任，整合财力保障。共整合发展壮大集体经济组织项目资金100万元、农业产业化发展资金

35万元、水土保持项目245万（参加财政资金股权化改革），旧房综合整治提升100万元、河道专项整治工程2020万元。

6.建立市场机制，保证长效收益。通过财政资金股权化改革（水土保持项目集体持股25%）和集体经济发展项目，目前集体已经持有股份161万元，按照5%的保底分红，每年可分红3.06万元。集体以原有的3亩旧村委会办公室折价30万元，与市级龙业龙头业企业重庆金昌农业有限公司意向性协商，合资成立新的公司，建设青花椒加工厂与红花油茶加工厂，土地折价加村级集体经济项目100万元，共计持股130万元，占股份比例35%，预计每年可实现保底分红6.5万元以上。

（二）培育主体搭建平台

1.加快组建农村集体经济组织。探索以股份合作为主的集体经济组织的组建方式。推进村民委员会事务和集体经济事务分离，按照国家统一部署，开展农村集体经济组织法人资格登记，发放组织登记证书。农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。乡镇（街道）要指导农村集体经济组织完善组织章程、健全管理制度、健全治理机制、强化财务监督管理。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。

2.鼓励组建股份公司。支持农村集体经济组织引入企业、平台公司组建股份公司，开展农业产业化经营。集体经济组织参与股份公司组建必须经本集体经济组织成员大会同意。农村集体经济组织以集体所有资源资产资金入股的，应该通过民主协商合理确定股份份额。

3.鼓励组建股份合作社。支持农村集体经济组织立足本地实际领办创办土地股份合作社、乡村旅游合作社、农机合作社、民宿合作社等各类合作组织。鼓励家庭农场、种养大户、龙头企业领办创办各类股份合作组织。指导合作组织制定完善合作社章程，规范出资行为，健全内部治理机制。

4.鼓励组建产业联合体。积极培育“以农业企业为龙头、农民合作社为纽带、家庭农场为基础”的一体化现代农业经营组织，通过合同契约、股份合作等利益联结机制，充分发挥企业在市场加工、家庭农场在生产管理、合作社在互助服务上的优势，做强做优地方特色产业，为农村“三变”改革持续注入新活力。

五、梁平区农村“三变”改革工作取得的成效

该村在梁平不是先进的经济发达村，也不是完全无产业的落后村，选择三清村开展“三变”改革试点在梁平区乃至重庆地区具有代表性，试点经验可复制，能推广。

1.创新宽、简、固模式推进集体产权制度改革，劣实“三变”改革基础。三清村按照“稳字当头、早改早好、户户认可、人人获利”的原则，在改革过程中创新“四议一签字两公开”工作法，充分体现了民主决策和民主管理。一是“宽”定成员。成员界定是集体产权制度改革的关键环节。三清村在成员界定中，积极稳慎推进，力求做到公平公正、户户认可。广集群众智慧，按照“四议”程序，制订并通过了有“宽进”特点的成员界定办法（九认九不认），经村民代表大会讨论通过了村集体经济组织成员身份确认标准和成员股份份额量化标准，将集体资产确权量化到全村939户2950人。取得成员资格的占比达97.6%。东明村在繁杂的人员类型中另辟蹊径，不分农业户口、非农户口，仅排除有关法律法规中已明确不享受成员资格的人员类型,使更多人进入集体经济组织，享有成员资格及股权。制订的成员界定办法获得了全体成员认可，有效解决了成员界定难题，有力保障了群众权益，有序推动了农村集体产权制度改革。二是“简”设股权。采取不设集体股、一人一股的简单易行的做法设置集体经济组织股权。不设集体股，即将集体资产全部折股量化给集体经济组织成员，集体不持股份，采取提取一定比例的公积金、公益金的方式，来保障村集体运行和发展。一人一股，即按成员人数平均分配股权，每人一股，不计算“农龄、劳龄”。三清村资产量不大，采用“一人一股”的简易方式，方便快捷，群众认可。三是“固”化管理。实行“成员固化、股权固化”的静态管理模式。成员和股权一经确定，不随人口的增减而变化，即“生不增，死不减”，但在特定条件下，通过规定程序，经社员代表大会讨论通过，也可以取得成员资格和进行股权的转让、继承、退出。“两固”的静态管理模式能减少矛盾，简化程序，降低成本，提高效率。

2.创新集体资源合理定价机制盘活农村闲置资源，打通资源流通渠道。“三变”改革中集体资源定价是资源变资产的关键。三清村原村办小学占地面积3亩，属于集体建设用地，出租给一个养鸡大户每年租金仅2000元。村集体经济组织按照“三变”改革要求，积极引进经营主体，以地入股合资建设九叶青花椒初加工厂，但土地的折价量化始终是一个难题。三清村创新定价机制，一是确定同类集体资源参考定价。在确定要折价入股的2.6亩农村集体建设用地时，参照同区域农户重庆地票复垦地补偿价格12万元/亩。集体自行建设的加工厂房按照建设成本价80万元折算。二是体现市场需求和稀缺程度。经营主体金昌农林公司在三清村、云龙社区流转1500余亩种植九叶青花椒，将要盛产，在土地管理日益严格的情况下，急需地点建设烘干、冷藏等初加工厂房。三是确定定价程序。市场参考价格确定后，由集体经济组织理事会提议，经召开成员代表大会表决，2/3以上代表通过后，确定土地入股折价30万元，加工厂房按照建设成本价80万元，每年收益按照股份金额5%固定分红5.5万元，是改革前收益的27.5倍。四是与经营主体充分协商。集体经济组织理事会向意向性经营主体告知折价，如有异议，经营主体可自行邀请第三方机构进行评估。但由于是集体土地，目前还很少有权威第三方机构和市场共同认可的评估方法。

3.创新利益联结机制体现成员股东身份，实现共同富裕目标。成员依法取得的农村集体资产股权份额全部入股组建农村集体经济组织（梁平区云龙镇三清村股份经济联合社），完善成员（股东）大会、理事会、监事会等法人治理结构，制定章程及资产经营、民主管理、议事规则、股权管理、成员管理、财务管理、收益分配等制度，履行出资职能，代行股份管理，负责管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员，确保集体经济组织对集体资产的有效管理运营。联合社同时全资成立劳务公司，承接村集体内部公益性保洁、水务工程或便道工程劳务等，目前已中标村内1.4公里村级公路建设。通过财政资金股权化改革和集体经济发展等项目，目前集体已经合计持有各类经营主体股份279万元，按照5%的保底分红，每年可固定分红13.95万元。按照股份经济联合社章程要求，每年收益不低于60%用于成员分红，不高于40%用于集体公益事业发展。2018年底，将召开成员大会，对集体收益进行首次分红，预计每户可分配100元以上，且逐年实现递增，预计2018年村内农户人均可支配收入达到15038元，实现习近平总书记提出的发展壮大新型集体经济，实现共同富裕的目标。

4.创新利益联结机制健全村容村貌，农村面貌明显改观。结合人居环境整治行动，三清村的生态环境正在发生变化，村民自治的意识增强，大部分农户房前屋后干净、陈年垃圾基本清除完毕；道路等公共区域整洁、河流坡绿岸美，群众爱干净意识明显提升。

5.创新利益联结机制提档升级，产业结构向融合发展转变。殷家坝蔬菜种植合作社的“殷家坝”萝卜已经获得绿色认证，正在布局绿色农产品生产、加工、销售及乡村旅游等优势项目；种植红花油茶的金昌农林公司计划利用花开时节吸引游客赏花，普通农户结合龙溪河从村中流过的优势准备开设农家乐、煮农溪鱼。产业结构由单纯的第一产业逐步向一二三产业融合发展转变。

6.集体产权制度改革成果凸现。全区在开展集体产权制度改革时，无论是否空壳村，我们均按照统一的操作方法，进行了改革。但改革后的空壳集体经济组织开展经营活动较少，农民没有享受到改革的红利。三清村通过“三变”改革试点，激发了活力，集体经济组织收益预期每年10万元以上。同时，水务的河道整治项目在村里实施，集体经济组织准备承担部分不需要专业资质的劳务工程，为集体经济增加效益。

7.主体培育稳步发展。试点前该村有新型农业经营主体9家，试点半年时间，通过宣传发动，新增加家庭农场3家，农民合作社1家，农业企业1家。

8.规模经营程度提高。试点前全村流转面积890亩，流转率23%；试点后增加550亩，共1440亩，流转率51%。

9.资源聚集效应显现。现在三清村村民已看到“三变”改革的“钱影子”晃动，全村上上下下都在聚集商磋怎样把自己的土地、田、池塘、山林等资源变为资产，外出务工者在打听回乡创业之路，工商资本在打听项目政策，改革效应带来聚集活力。

六、梁平区农村“三变”改革工作存在的问题

（一）农民对“三变”工作存在误区，没有意识到“三变”工作的重要性。伴随工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村大量青壮劳动力抛弃土地，转移进程务工；同时，由于国家惠农强农政策的陆续出台，又激发了大批种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体发展农业规模经营的积极性。二者的共同推动下，农村土地承包经营权流转供需双增，速度明显加快。但土地流转纠纷也日渐增多，严重影响农村经济发展和社会稳定。

（二）农民对“三变”工作参与度及积极性低落。在“三变”改革中构建三大体系，主要包括三大主体建设、三大主体的分工协作两方面。一是流转服务工作体系农民配合性较弱。区里单独设立了由区发改委（统筹办）管理的正科级事业单位——区农村产权交易中心，负责全区农村土地承包经营权及农村林权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、集体四荒地使用权等产权流转交易双方资质审验、信息收集发布、政策法律咨询、组织交易鉴证，并建立了农村土地流转交易平台（农村土地流转服务大厅）和电子信息平台。乡镇（街道）设立农村产权交易站（挂靠农业服务中心），挂农村土地流转服务中心牌子，负责辖区内农村土地承包经营权等农村产权流转交易的信息收集、整理、上传和资质审验、组织交易、合同鉴证等。二是流转纠纷调处体系农民参与度不高。农村土地发生纠葛时，仲裁工作人员下乡调查情况农民很排斥，抵触，不愿意讲真实情况，为此建立协商、调解、仲裁、诉讼等多种形式的土地流转纠纷调处机制，切实维护流转双方的合法权益。

（三）部分农民对“三变”工作宣传力度欠佳。从“三变”改革以来，农民对“三变”的含义和意义是摸不着头脑的。在宣传过程中，部门农民只是了解了解，没有重视“三变”工作改革的行动。对政策和制度没有宣传到位，部门农民有着“跟风”现象，在改革中有看到或者听说没有实质性的进展就盲目的去把资源转变资产。导致了一系列的不平衡发展。 

（四）部分农民乡土情结较重。部分农民工“落叶归根”的传统思想比较重，认为自己生在农村、根在农村，进城只是为挣钱养家，最终也会回到农村的，没想成为市民中的一员。另一方面，部分村民认为自己家里有承包地，家人也乐于耕种，不想放弃家里的田土。

（五）集体经济组织市场法人地位急需认可。我区在操作过程中，尝试了二种方案，一是由农业部门发股份经济合作社证书，二是参照农民专业合作社工商注册，二者都有风险。建议上级尽快出台注册登记办法，更利于基层搭建发展壮大集体经济平台。

（六）新型农业经营主体质量有待提升。现阶段农业市场主体数量多，但质量不高。参与“三变”改革试点与其他项目不同，要从企业分利，而农业企业本来利润率都很低，经营主体参与的积极性不高。

（七）农民利益受损的风险依然很大。农业生产经营投资大、周期长、同时面临市场风险和自然风险。 一旦农业经营主体遭遇不利的自然和市场环境，收益降低或没有收益，无论按股分红还是保底分红，都会导致农民得不到或少得分红收入。

（八）“一懂两爱”的农村改革队伍建设较难。一是人才难觅。农村“三变”改革需要有理论功底、有基层工作经验、有思想、有远见、有方法、有总结提炼能力，想干事、会干事、能办成事的复合型人才。二是工作开展较为吃力。改革主要涉及调整生产关系，需要农经类人才，乡镇又没有农经体系，熟悉农经业务同志越来越少。三是工作激情有衰减现象。农村改革有可能要突破现有法律，干部不愿担风险；农村改革事项多、任务重，如今调动工作积极性的手段少。

七、梁平区农村“三变”改革的绩效评价

（一）潜在的风险

1、法律风险。所谓法律风险是指由于合约在法律范围内无效而无法履行，或者合约订立不当等原因引起的风险。法律风险主要发生在场外交易中，多由金融创新引发法律滞后而致。有些金融行生工具的创设就是从规避法律的管制开始的。一些做法现行法律法规未予以明确。现阶段，我国存在着大量擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的现实。根据现行法律规定，其仍然是国家严格限制的行为。在审判实践中，擅自出租集体土地使用权行为也多被法院认定为无效行为。因此，对于签订集体土地租赁合同取得企业经营用地，需要谨慎对待并尽量避免相应法律风险。在农村“三变”改革中任何单位或个人进行变革，如果不符合规定的资源变资产，资金变股金，农民变股东，则必须依法申请使用合法性土地。在现实中，普遍存在着土地承租者直接与集体土地所属的村委会签署土地租用协议的操作方式或者直接与市场经营主体签署协议，这一做法并不妥当，擅自出租集体土地的行为会被法院认定为无效行为。双方当事人所签订的《土地租赁合同》等也均因违反国家法律的强制性规定而成为无效合同。

2、资金风险。资金风险指实际利率或实际回报率因通货膨胀（或气候）等其他因素造成的不确定性。对于农村“三变”改革而言，面临地方财政资金支撑不足。农村土地流转实质是农村土地经营权在不同主体之间的交易，做好农村土地确权颁证，明晰每一宗农用地的产权，稳定土地财产权，对农民而言就是降低了风险。如果土地确权颁证滞后，容易引发土地矛盾纠纷，甚至引发社会群体性事件。一是广泛宣传农村土地确权颁证的重要性，增强农民土地产权意识，让农民意识到农村土地承包经营权在农民生产生活中的重要性，以及未来依托农村土地经营权获利的可能性。二是严格按照土地确权颁证程序，在农村土地确权颁证过程中严格按照调查摸底、核查实测、公示审核、建立登记簿、颁发证书等工作程序，确保地块信息精准明确，确保权属登记客观公正。三是妥善解决确权颁证纠纷。建立农村土地确权颁证的纠纷调节机制，严格遵循《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程》等相关法律法规和政策规定开展确权登记工作，坚持“保持稳定、依法规范、确地为主、民主协商、因地制宜”的原则，对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展，从而防范因资金确权问题引发的相关社会稳定风险。

3、土地风险。部分农民担心土地再利用困难、地租收取难而产生的偿还风险。发展现代农业，离不开土地的规模化运营。目前全国出现了大规模流转农村土地的高潮，伴随着土地集中，也出现了很多问题。大规模流转土地其实蕴含着巨大的政策风险和市场风险，特别需要投资者注意。其一，成本风险。很多土地的流转成本很高，大规模流转土地就会有一笔很高的土地流转成本。而在土地上生产农产品又很难弥补这些成本，国内目前很多的产业园区都面临着这个问题。盲目拿地的代价就是持续亏损，又想不出更好的办法。如果你想做农业项目，请提前测算好你的土地成本是否合理，是否在你可承受的范围内。其二，关系风险。由于我国农村社会的复杂性和多样性，大规模流转土地会面临处理各种风险和关系的问题。土地流转涉及到的相关主体包括农民、村集体、地方政府等。特别是从农民手里流转土地的时候，往往面临着很高的沟通和协商成本，一旦处理不当，就会惹出很多矛盾。而在农村，一般处理矛盾的方式也很少采取法律解决的办法，地方政府在处理这类经济纠纷的时候，也会站在稳定的角度，尽量照顾农民的利益。所以土地规模越大，发生土地纠纷的可能性越大，投资者处理矛盾的成本就会越高。这是大规模流转土地的一大风险。其三，规划风险。大规模流转土地，面临的另一大风险就是规划风险。一般情况下，投资者一旦拿到大规模的土地，首先就会面临着园区整体规划的问题。由于缺乏农业的运作经验，不知道如何发挥土地的最大经济价值，就需要找到相关专业机构进行园区规划。但是现在市场上的规划公司良莠不齐，很难满足多方面的需求。规划一旦出现问题，大笔资金砸进地里，就难以回收回来。其四，管理风险。土地规模越大，管理土地的成本就会越高。由于农业生产不同于工厂化作业，难以实现集中生产，现场监督。种植大户、家庭农场、股份合作社管理就会面临着巨大的管理漏洞风险，农民工人偷懒窝工现象突出，管理者由于缺乏经验，很难保证高产高效，造成亏损严重，难以为继。管理风险也是大规模流转土地的风险之一。其五，政策风险。很多投资者对土地的性质认识不清，往往会踩入政策的红线之内。比如在一般耕地上搞建设，土地乱开发建设，在基本农田上搞非粮化经营等，这些都是违反国家政策规定的。政策风险是可以提前通过了解所流转土地的性质避免的。

（二）有益启示

通过我区试点村农村“三变”改革工作近一年看，要让农业农村农民焕发活力，在改革中应具有“四要”：一要有一支强有力的队伍，二要有一套全方位科学的方案，三要有一定的资金支撑，四要有一套健全保障机制。通过“四要”来督促“三变”改革工作有序进展。为农村“三变”各项实施建设奠定基础，真正做到农业强，农村美，农民富的目标不懈奋斗。

八、政策建议

（一）及时出台优惠政策。我们坚持不改变资金使用性质及用途的前提下，将财政投入到村的发展类资金（除补贴类、救济类、应急类外），原则上转变为村集体和农民持有的资金，投入到企业、合作社或其他经济组织，形成村集体和农户持有的股金，村集体和农民按股比分享和收益。同时，明确村民委员会以及村集体领办、创办、或控股的企业、农民合作社作为各级财政投入到村的发展类资金承接主体，可以独立发展，也可以将资金投资到企业、合作社或其他经济组织，实行市场化运作，撬动社会更多资本投入农村经济发展。2017年，我们采取规划引领、政策扶持、资源整合等方式，整合中央、市、区财政投入的农业、林业、水利等扶贫资金，撬动社会投入资金参加农村水利基础设施、农业综合开发、生态移民搬迁、精准扶贫等建设，全面推动农村综合发展

（二）完善农民的各项保障问题。随着“三变”改革工作的推进，农民的收入也随之增加，养老参保缴费能力逐渐增强，借助构建“三变”经济组织和谐劳动关系，维护“三变”单位和劳动者的合法权益为契机，采取措施加大宣传和引力力度，提高“三变”农民群众参加社会养老保险的积极性，将更多的农村居民纳入到社会保障体系中来，不断提升社保经办水平，保障他们各项社会保险待遇的按时足额发放，使“三变”经济组织的职工在医疗、养老、工伤待遇等方面得到更好的保障。在新形势下，农村“三变”越发突出，进一步拓宽养老保险机制。一是缓缴养老保险费。在经济下行压力下，部分企业生产经营出现严重困难，对的确不能按时缴纳养老保险费需要延期的企业，按照相关规定，企业可申请养老保险缓缴。二是执行“退一补一”和“转一补一”政策。对缓缴企业及困难企业新退休人员执行“退一补一”、转移人员执行“转一补一”政策，切实维护职工权益和企业稳定。

（三）完善国家配套周转金筹集和配套设施机制。全区“三变”改革是现代农业发展的有利基石，为了明确我区现代农业发展的发展定位和总体目标等，区农委将紧紧围绕区委区政府确立的有关意见和部署，明确自身的责任和任务，扎实地把各项工作落地实处，以实际行动来贯彻落实会议精神。我区农委将进一步完善基础设施建设，围绕国家现代农业示范区建设，持续推进农业综合开发和“千亿斤”粮食田间工程项目，把云龙镇纳入“三变”改革工作试点区域、农业综合开发重点实施区域，严格按照水利化、机械化、规模化、便民化、产业化、生态化和长效化“七化”标准，集中开展摸清土地核算情况、土地面积统计、土地平整、农田水利、土壤改良、机耕道路等建设，建成高标准农田5万亩。实施宜机化地块整理整治，开展土地深松，推进水肥一体化建设，夯实产业发展基础；做好项目策划包装，积极对上争取。立足自然资源和产业基础，加快建设集现代农业、休闲旅游、田园社区等为一体的田园综合体，整合涉农资金，优先做好规划设计，编制好申报材料，积极对上争取国家级田园综合体。目前，正在打造我区双桂田园综合体项目，有望获得国家级田园综合体项目。同时，还将从发展特色效益农业，增加农业优质供给；积极组建协会，引领产业融合发展；抓好农产品质量安全，提升品牌效益；深化农业农村“三变”改革，提升发展内生动力；农旅融合发展，推进全产业链开发创新示范等方面的工作，有力助推梁平现代农业化的发展，真正把梁平区农业打造成国家现代农业示范区，梁平区的“菜篮子”、“米袋子”、“洋房子”、“金袋子”“后花园”。

（四）强化扶持政策配套，加大涉农资金整合力度。一是坚持以统筹使用支农资金为手段，以提高支农资金使用效益为目的，在维持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，对农田水利建设资金、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、菜篮子、米袋子、洋房子、后花园工程建设资金、农民专业合作组织资金、新型农民民生工程培训资金、农产品质量安全资金、秸秆综合利用专项资金、林业专项资金、政策性农业保险保费金及科技专项用于农业支出资金进行整合，集中支持国家现代农业示范区建设。为推进示范区发展提供强大的动力支持。二是加强整合，充分发挥项目资金使用效益。为加强项目资金的整合管理，充分发挥项目资金使用效益，建立“统一领导、分类整合、统筹预算、科学实施”的管理机制，成立财政专项转移支付资金整合试点管理工作领导小组、下设管理工作办公室，提出在现行资金来源和管理权限不变的前提下，坚持“同类整合、科学规划、预算管理、规范操作、专款专用、绩效优先”的资金整合原则，主要从四个方面入手：一要以项目实施为根本，按类别对中央、省、市、县（区）各级专项资金进行整合，形成资金合力；二要以项目排序为依据，按照上级项目实施要求、区中长期发展规划、年度建设重点，结合整合资金规模，合理确定项目优先排序，科学制定财政专项投资项目计划；三要实行预算管理、专款专用，规范使用整合资金，保证资金全部用于项目实施；四要实行跟踪问效，敦促业务主管部门及项目实施单位在规定时间按照规定使用整合项目资金，确保实现资金效益最大化。

（五）“三变”改革需与其他改革统筹推进方能有效。三变改革不是一项单纯的改革。涉及集体产权制度、农村三权分置、财政资金股权化、经营主体培育、农村金融改革、宅基地、集体建设用地等多项改革，应该说是牵一发而动全身。如继续深入推进，其他改革则需相继跟进，才可起到事半功倍的效果。

（六）强化法治服务配套，建立健全法律援助服务机制。三是培育市场化中介机构，重点在市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面加快建设步伐。四是及时调整和完善法律，将进城农户承包地退出机制作为《农村土地承包法》的修改内容，加紧制定《农村集体经济组织条例》，为建立农民土地承包经营权退出机制提供法律保证。

（七）加强宣传力度，广泛深入宣传农村“三变”改革。为进一步加大全区农村“三变”改革宣传力度，营造人人知晓“三变”、关注“三变”、支持“三变”、参与“三变”的浓厚氛围。梁平区农村“三变”改革工作领导小组制定下发了《全区农村“三变”改革宣传月活动方案》，确定每月为全区“农村‘三变’改革宣传月”，重点从5个方面入手组织开展全方位、多角度、深层次、广视角的宣传报道，大力宣传解读农村“三变”改革的重大意义、方式方法和基本要求，及时发现总结、宣传推广“三变”改革中的好经验、好做法、好事例，努力营造农村“三变”改革的良好社会氛围。一是制定相关宣传“三变”改革工作方案。二是开设访谈栏目，鼓励区电视台邀请乡镇和相关部门、新型经营主体负责人通过讲座、问答等形式，在区级电视台进行政策解答和案例说法。三是开设报刊专栏对全区农村“三变”改革工作进行连续报道，集中刊登一批工作动态、经验做法、政策解读等有价值的新闻信息。四是举行现场推进会在梁平区组织召开全市农村“三变”改革现场会，邀请国家级、市级以上专家对农村“三变”改革、集体资产清产核资等进行培训。督促指导各乡镇通过专题培训、以会代训等方式，切实提高乡村干部、新型经营主体对农村“三变”改革工作的认知水平。五是大力营造氛围。通过发放宣传资料、悬挂横幅、制作公告牌等方式，在乡村开展广泛宣传；印发农村“三变”改革《致农民朋友的一封信》，进一步将宣传触角延伸到乡村，深入到千家万户，真正营造全民参与的良好氛围。

“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”习近平总书记曾这样说过。我国是农业大国，重农国本是安民之基、治国之要。没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化，全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。通过实施乡村振兴战略和农村改革以及现行下的农村“三变”改革工作为引擎支撑点，才能夯实现代化农业经济体系的重要基础之源，才能开启城乡一体化融合发展和现代化建设新局面。为加快构建农业现代化建设和“两个一百年”的目标而不懈努力奋斗；让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，在960平方公里的广袤土地上谱写新时代华丽新篇章！

（作者：重庆市梁平区农村经济经营管理站 杨泽坤）