划定红线 守护海洋发展“生命线”

我国大陆海岸线有多长？随着测量技术的提高加上填海造陆等因素的影响，2008年最新调查数据显示，我国大陆海岸线已由1.8万多公里延伸至近2万公里。

海洋和陆地是地球表面的两个基本单元，海岸线是海洋与陆地的分界线，它不仅具有重要的生态功能，还是发展海洋经济的重要前沿阵地，也被认为是海洋经济发展的“生命线”“黄金线”。

近日，我国首个海岸线法规《海岸线保护与利用管理办法》（以下简称《办法》）正式施行，这是我国第一个专门关于海岸线的政策法规性文件。

改变海岸线多头管理局面

《办法》发布实施前，海岸线管理法律法规体系不健全，海岸线缺少统筹规划。

我国涉海部门有20个左右，军事、渔业、盐业、交通、环保、旅游以及临海产业的主管部门之间矛盾较突出。管控手段和措施不足导致资源破坏和不合理利用等问题。

为解决上述问题，《办法》围绕建设海洋强国的总目标，在管理体制上首次强化了海岸线保护与利用的统筹协调。

《办法》规定了我国海岸线的监督管理机制，明确国家海洋局负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调和监督管理，改变了海岸线多头管理的局面。

海岸线粗放、盲目占用，往往与地方政府监管不严有关，《办法》在管理手段上引入了海洋督察和区域限批措施，提出将自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。国家海洋局组织开展对沿海地方各级人民政府海岸线保护与利用管理情况进行督察。不能满足自然岸线保有率管控目标要求的围填海项目，用海不予批准。

国家海洋局副局长石青峰同时透露，国家将制定《海岸线保护与利用规划编制技术规范》，指导沿海地方编制海岸线保护利用规划，此外国家正在组织编制《关于规范和加强生态用海审查的意见》，提高海域使用项目占用海岸线的门槛。

2020年自然岸线保有率不低于35％

1990年以来的20多年里，我国大陆海岸线人工化趋势明显，自然岸线保有率不足40%，在大规模用海过程中，各行业用海竞争激烈，使得用海形式比较粗放。

全国自然岸线保有率不低于35％，这是《办法》明确的到2020年的目标。这也是《办法》的一大亮点，在管理方式上确立了以自然岸线保有率目标为核心的倒逼机制。

 《办法》明确提出，自然岸线是指由海陆相互作用形成的岸线，包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线以及生物岸线等原生岸线。

自然岸线到底有多重要？国家海洋环境监测中心主任关道明解释，以渤海为例，“我们国家七大河流当中，三大河流要进入到渤海，产生大量的湿地平原，这些都属于自然岸线，生态价值很高。当一些污染物进入海岸前，经过湿地的过滤，可以减少海洋的压力，如果你把自然岸线变成钢筋水泥，就失去了吸收、除去污染物的能力，海洋压力就更大。”

《办法》明确，为全面落实这一管控目标，省级海洋主管部门将制定本省自然岸线保护与利用的管控年度计划，并将任务分解到市、县；建立沿海各省（区、市）自然岸线保有率管控目标责任制。《办法》同时提出要加强规划管控。编制省级海岸线保护与利用规划，报省级人民政府批准后实施；涉及海岸线保护与利用的相关规划应落实自然岸线保有率的管理要求。

海岸线分三类进行管控

据介绍，多年来海岸线保护缺少针对性和层次性，未能形成统一有效的差别化管理模式，自然岸线分级分类保护制度尚不完善，没有一套统一、规范的体系。

国家海洋局办公室主任高忠文说，今后海岸线管理将实行分类保护。根据海岸线自然资源条件和开发程度，将海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用3类，并提出了分类管控要求。且严格保护岸线将纳入生态保护红线管理。

《办法》强调加强海岸线红线管控，严格保护岸线按照生态保护红线有关要求划定，由省级人民政府发布本行政区域内严格保护岸段名录，明确保护边界，设立保护标识。

《办法》同时加强占用人工岸线项目的集约节约管理。对占用人工岸线的项目应严格执行建设项目用海控制标准，提高岸线利用效率。要加强新形成岸线的生态建设，占用海岸线的项目应优先采取人工岛、多突堤、区块组团等布局方式，增加岸线长度，促进海岸线自然化、生态化。

针对海岸线整治修复，《办法》提出，要求编制全国和省级海岸线整治修复5年规划和年度计划，并建立全国海岸线整治修复项目库；建立完善整治修复投入机制，中央财政海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复，并提出完善沿海地方政府整治修复资金投入机制、引入社会资本参与等要求。

实现保护与经济发展的平衡

“海岸线是稀缺的海洋空间资源，也是海洋经济发展的重要载体。”石青峰说，海岸线开发利用目前大多采用顺岸布局，方式粗放，严重制约了海岸线高效利用和海洋产业转型升级。

为实现自然岸线保护与海洋经济发展之间的平衡，《办法》要求沿海各地编制海岸线保护与利用规划，明确行政区域内海岸线的保护对象，确定保护级别，提出不同岸段的功能，优化海岸线保护与开发总体格局。

《办法》同时强调加强海岸线的生态建设和开放共享，要求沿海地方人民政府应合理布置规划生产、生活和生态岸线，除生产岸线、特殊利用岸线和相关法律法规另有规定的岸线外，均应以适当方式向公众开放。

 “资源节约利用可提高岸线利用效率，促进海洋资源供给由生产要素向消费要素转变，推动海洋开发方式向循环利用型转变，保障海洋经济绿色发展、协调发展。”石青峰说，加强海岸线保护与开发管理将更好地解决人民群众感受最直观、反映最强烈的海洋资源环境突出问题，百姓也将从中受益。